崔猛 张荣 颜华生
摘要：党的十八届三中全会作出了全面深化改革的战略部署，将“健全城乡发展一体化体制机制”作为深化农村改革的主要内容；总书记在中央农村工作会议上深刻阐述了农村改革发展的若干重大问题，提出了一系列重大战略思想、战略方针和战略要求。下阶段农村改革作为“三农”工作的重中之重，是改革发展“稳”的基础、“进”的支撑、“好”的标志。南京市作为都市型省会，如何进一步深化农村改革，切实“行统筹兼顾之策、聚改革创新之力、谋转型提质之变、创民生福祉之优”，努力走出一条南京特色的统筹城乡发展新路子，对于促进全市改革发展至关重要。
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关键词 ：农村改革；一体发展；新型城镇化；美丽乡村
一、推进农业现代化，保障主要农产品供给能力
南京耕地只占全省的5.2%，常住人口比例占全省的10%，人均耕地面积不到0.5亩，如此紧张的人地矛盾，这就要在任何时候任何条件下，都要高度重视农业，坚持都市型现代农业定位，提高农业综合生产能力，加快农业现代化进程。
第一，严守耕地红线。随着南京外来人口不断增加、城镇化加快推进和人民生活水平的提高，粮食需求量呈刚性增长态势，粮食生产保供责任重大。一是保粮田。通过土地综合整治和高标准农田建设工程等，把粮食播种面积稳定住，把粮田控制住。二是保产量。通过运用科技成果、加强农业综合开发、开展耕地质量建设，建设更多旱涝保收高标准粮田，增加单产，稳步提高农业综合生产能力。三是保效益。通过提高土地规模经营水平和农业生产组织化程度，为现代农业发展创造条件，提高农业比较效益。进一步落实好各项强农惠农富农政策，充分利用水稻生产的生态补偿作用，加大转移支付力度，实现农民增收与粮食增产同步。
第二，力保饭碗安全。南京作为主销区，主要农产品有效供给事关全市发展大计、社会稳定。目前，全市粮食、蔬菜自给率在40%左右，猪肉在30%，鸡蛋在10%左右，建立稳定的供应渠道、加强日常储备，对保证全市800万居民、特别是400万城市居民日常生活供应非常重要。应充分发挥南京区域中心城市的作用，借助南京都市圈，加强城市间的交流与合作，保证主要农产品供应渠道畅通，强化特殊情况下的协调联动机制，确保主要农产品市场供应充足。进一步提升安全优质农产品生产水平，建立更为严格的农产品安全监管责任制和可追溯制度，加快构建农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场和生产加工企业的质量安全监管机制，把住生产、加工、流通、销售等重要关口，形成覆盖从田间到餐桌全过程管理体系，用最严谨标准、最严格监督、最严厉处罚、最严肃问责，确保群众“舌尖上的安全”。
第三，发展高端农业。围绕新兴产业方向，大力发展生物农业，重点增强生物农业园区产业承接能力，大力扶持生物种业、生物制品、生物食品、生物质能源等产业项目，培育、引进一批生物农业先锋企业，鼓励、推进一批生物农业企业上市。要围绕提高综合效益，大力发展高效设施农业，推行园区化建设、公司化运作、合作化生产，不断提升设施农业的规模化、标准化、产业化水平。大力发展农业现代装备，积极推广高效设施农业机械，加快信息技术在设施农业中的应用，提高设施农业的农机化、信息化水平。
二、坚持问题导向，全面深化农村改革
围绕制约郊区农村发展的深层次问题，把握好时机、节奏和力度，大胆探索，切实以农村改革发展的新突破带动全局改革、推进全面发展。
1.加快构建新型农业经营体系。这些年来，随着工业化、城镇化快速推进，农村劳动力持续向外转移，农业发展面临新的挑战，出现了三个大趋势：农忙季节缺人手的问题越来越突出，务农劳动力老龄化、妇女化越来越明显，农业兼业化副业化越来越普遍。如果不加快培育新型农业经营主体，鼓励和支持青壮年农民、大学生在现代农业领域创业就业，农业生产就难以持续稳定发展，农业现代化也就要变成空谈。应坚持家庭经营的基本地位，培育新型农业经营主体，发展家庭经营、集体经营、企业经营，在农业补贴、贷款、配套设施用地上给予支持，构建现代农业经营体系，解决好“谁来务农”问题。要不断探索农村集体土地所有制有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，推进农业生产主体多元化、经营方式多样化；要加快农业科技创新，大力实施重大科技攻关，力争形成更多具有自主知识产权的农业新品质和新技术；要加强农业机制推广，探索政府购买农技推广服务的竞争机制，增强农业生产的科技支撑和服务，解决好“怎么务农”问题。
2.推进农村产权制度改革。改革农村产权制度，赋予农民更多财产权利，是新一轮农村综合改革的突破口。应积极推进全市农村土地承包经营权、农民住房、农村集体资产三个方面的确定登记发证工作。在认真总结高淳区东坝镇红松村试点经验的基础上，明确确权登记标准，规范登记操作办法。应结合镇村实际，因地制宜，既可以确权确地，也可以确权确股不确地。将农村集体资产确权登记与推进农村社区股份合作制改革紧密结合起来，把集体资产折股量化固化到户到人。对尚未实行股份合作改革的，要明确集体经营收入的一定比例用于农民特别是低收入农户分配；对已进行资产股份合作社的，要积极探索实行政社分离，鼓励合作社开展联合发展、入股经营。
3.加快建立农民增收的长效机制。如何让农民更多地分享改革发展成果，最直观的衡量标准就是收入有没有增长。当前，南京市农民收入已经连续10年保持双位数增长，达到16500元；但与2015年23000 元的倍增目标及苏南现代化24000 元的要求相比，差距仍然比较大。
从收入结构分析，农民工资性收入占63%，家庭性经营收入占28%，财产性和转移性收入只有4%和5%，结构不优严重制约农民收入持续快速增长。在较高平台上保持农民收入较快增长，必须大力培育财产性收入这个“新增长点”，一方面，要加快释放改革红利。通过改革赋予农民更多财产权利，激活沉睡资产，放活要素资源，让农民以权生财。另一方面，要提高创业投资性收入。从南京这几年农民自主创业项目看，利用闲置资源或富余资金投资创业的农户，年户均收入多数超过10万元，人均收入甚至超过城镇居民水平。
三、破除城乡二元结构，推动全域一体化发展
近年来，南京市始终坚持“全域统筹、一体发展”战略，全力推进统筹为要“六项工程”，农村面貌发生了显著变化。但从全域发展来看，江南江北发展不平衡，主城、近郊、远郊发展梯度差异既然明显，破除城乡二元结构藩篱依然任重道远。
第一，以土地综合整治破解资源要素紧约束。土地综合整治是推进全域一体化发展的重要平台和抓手，对于统筹解决城市发展空间不足、农村布局散乱低效以及现代农业发展、农民持续增收等问题具有重大意义。近年来，南京市抢抓国土资源管理转型创新试点契机，集中推进试点镇街、快速通道沿线及美丽乡村示范区土地整治项目，加快转变土地利用方式，激活农村土地的资本功能，城市得空间、耕地得提升、农民得实惠等综合效应初步显现。但土地综合整治也面临不少新问题、新矛盾，应切实通过健全相关配套机制、建立指标交易市场、加强土地整治后续管理等举措，确保整治出更多土地用于经济发展。
第二，以农民市民化为核心任务推进新型城镇化。新型城镇一头连着城市，一头连着农村，是区域城市化和城乡一体化发展的桥梁和纽带。当前，南京城镇化率已超过80%，进入了高级城市型社会。但从全市层面看，城镇化的品质并不高，城镇规模不大、产业同质、配套不全、保障不足等问题普遍存在。特别是相当部分农业人口转移城镇后，并没用真正获得城镇居民待遇，在就业、子女教育、医疗、社会保障等方面利益缺失，不仅成为了城镇的边缘人群，也加剧了“城市病”的扩散蔓延；有的城镇居民甚至想户口回迁农村，出现了“逆城市化”的现象。为此，加快推进南京新型城镇化进程，不是简单的减少农民，逼农民“进城上楼”，而是要加快建立农业转移人口市民化的体制机制，引导农民自愿放弃农民身份进城镇入户。要坚持规划引领，加快特色城镇培育，坚持产城互动，打造功能完善、配套齐全和人口集聚力强的新型城镇化增长极。
第三，以突出生态文明视角打造美丽乡村。今年中央农村工作会议上，习总书记强调“中国要美，农村必须美”。可以说，美丽乡村建设已成为当前新农村建设的代名词。南京美丽乡村建设起步较早，村庄环境整治很早就被列入农村实事工作内容之一，美丽乡村的建设范围也从一个慢城、五朵“金花”等零散的示范点，扩展到目前规划建设的五大片区、1600平方公里示范片区。今后美丽乡村建设应牢固树立生态文明理念，优化新农村新社区的规划布局，巩固现有村庄环境整治成果，构建长效管护机制，进一步完善生态补偿机制，真正让子孙后代拥有看得见的青山绿水和可延续的历史文脉，真正打造天蓝、地绿、水净的都市美丽乡村、美好家园。
四、坚持幸福农民导向，完善公共服务与乡村治理
要提高农民的幸福感，必须着力保障和改善民生，逐步建立符合南京郊区实际、区域全覆盖、可持续的基本公共服务体系，保障农民安居乐业，让农民群众真真切切的享受到改革发展的成果。
1.壮大村级集体经济，增强为农服务能力。村级组织是“三农”工作的最前沿阵地，村级集体经济基础牢固与否、实力强劲与否，直接关乎基层的为农服务能力。近年来，南京市在发展壮大村级集体经济工作上进行许多探索，特别是强力推进村级“四有一责”建设、深化社区股份合作、加大“三资”监管力度等，有效推动了村级集体经济快速发展。但对照现代化目标，全市村级集体仍然是薄弱环节，目前村级集体经济发展存在缺项目、缺资金、缺人才、杂事多、负担重等诸多问题。为此，应积极盘活利用各类资源，有效发展村级物业，实现集体经济提速增效；要创新集体经济发展路径，攥紧拳头谋发展，推广六合区横梁街道、高淳区东坝镇多村联合发展模式；通过财政资金扶持和引导，突出薄弱村帮促增收等，千方百计为村级经济发展添动力、增活力、强实力，切实提升农村基层的自我发展能力和为农服务水平。
2.提高公共产品供给，推进城乡居民生活等值化。让农民享受与城镇居民等值的公共产品供给，是社会公平的重要内容。从2003年开始，南京市先后组织实施了三轮农村八件实事工程，农村的基础设施建设和农民的生产生活水平得到了极大的改善。但客观上，城乡公共产品供给非均等的状况并未有效改观，“标准上城高乡低、质量上城优乡劣”。要改变这种状况，必须加快建立农村公共产品的供给机制，加快水务和交通运输一体化进程，着力建立和完善与城市基础设施“规划一体化、标准均等化、设施网络化、管理信息化、服务均质化”的农村基础设施体系；建立健全公共产品的多元化投入机制，以市场为导向、以互利共赢为基础，鼓励多种类型的资本参与郊区公共服务和社会事业建设。要提高农村低保、医疗保险、养老保险水平，通过整合、统筹、衔接，逐步实现全市城乡社会保障制度并轨、水平标准统一；要加强农村社会事业建设，着力提升农村义务教育、医疗卫生、公共文化水平。
3.创新社会管理方式，保障农民安居乐业。经过多轮区划调整和乡村撤并、“三集中”“三置换”快速推进，郊区拆迁安置剧增、农村人口大量流动，基层原来的管理服务架构和农民之间的社会关系发生了很大变化。农民诉求日趋多样化、农村社会矛盾日益复杂化，对基层社会服务的依赖程度也变强了，与时俱进的创新社会管理方式在现阶段显得尤为重要。农村社会管理服务应重心下移，健全基层综合管理服务平台，充实加强基层站所、选优配好村组干部，全方位、多渠道为农村居民提供网络化、社会化服务。要加快新型社区建设，符合条件的要撤村建居，实行社区化管理，妥善处理好农民原有的各项权益。对人口流动带来的新情况，特别是城郊结合部的村（社区），要创新村民自治机制，兼顾新老村民的利益诉求，促进村民和谐融合。要创新群众工作机制，畅通农民群众的利益诉求表达渠道，从源头上预防和减少社会矛盾，切实保障农民安居乐业，促进农村社会和谐稳定。
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参考文献
[1《] 中共中央关于全面深化改革诺干重大问题的决定.
[2]总书记在中央农村工作会议上的讲话.
[3]罗志军同志在江苏省农村工作会议上的讲话.
（作者单位：中共南京市委农工委）