周从兵
摘要：近20多年来，各地经济开发区快速兴起，成为各地经济发展新的热点。如何合理地进行园区规划，科学地进行产业定位，必将成为区域科学发展的重要依据。文章结合南京六合街镇工业园区（集中区）现状及存在的问题及六合经济开发区发展的实际情况，探究了新一轮产业转型升级过程中，六合经济开发区发展战略、主导产业定位、园区发展策略等问题。
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关键词 ：六合经济开发区；规划布局；定位和思考
开发区作为以城镇为依托实行开放政策的特殊区域，与城市发展紧密相连，在我国推进改革开放以及推动工业化、城市化的过程中发挥着积极作用。随着我国新型工业化、新型城镇化的发展，开发区在外资引进、产业结构、管理体制、社会管控等方面都面临着全面创新，开发区在新形势、新环境中调整与重新定位势在必行。
一、六合工业园区（集中区）现状及存在问题
1.六合区工业园区（集中区）整体概况
六合区（不含化工园，下同）现有各类工业园区（集中区）15家，其中：省级经济开发区1家（六合经济开发区），省级特色产业集聚区2家（程桥服装工业园、瓜埠台商数控机床产业园），市级工业园区5家（南京中山科技园、新材料产业园、南京雄州工业园、横梁食品工业园、金牛湖工业集中区），区级工业集中区7家（龙袍船舶产业园、马鞍工业集中区、马集工业集中区、新篁门窗产业园、东沟四桥工业园、竹镇工业集中区、冶山工业集中区）。全区工业园区（集中区）规划总用地面积10.36万亩，目前已建成面积达3万亩，占规划总面积的28.9％；园区入驻企业（工业企业和配套服务企业）达510家，其中，已完成各类手续办理的企业308家，占地1.77万亩。
2.六合区工业园区（集中区）存在的主要问题
规划控制不严。一是空间规划方面。改革开放以来，发展经济成为社会活动的主题之一，各类工业园区风起云涌，六合区也一样，各区镇（街）都建有各自的园区或工业集中区，园区面积偏小，规划独自进行，园区建设与城市发展没有很好地衔接，没能综合考虑未来的发展空间。二是产业规划方面。规划建设缺乏系统管理，规划特点不明显，规划管理人才不足，园区建设随意性、盲目性较大，加之地方保护主义和过度追求GDP增长等，带来了重复项目建设和低水平竞争等问题，导致园区产业无序发展，一些园区显示不出其特色。
产业层次低。从全区来看，大部分开发区依托现有的资源禀赋，处于自发自为的状态，无选择性引进项目，招来一个什么企业，就说要建成一个什么园区，实行的是外延式扩张，产品技术含量和附加值普遍不高，缺少相应的自主知识产权和核心竞争力，产品没有形成自己的特色，产业发展方向不明确，级别低、实力弱，效益低下，无法培育自己的龙头骨干企业和知名品牌。
集聚效应未显现。总体来看，园区企业同质化发展现象严重，未注重与驻区大企业和化工园的配套衔接，未注重区内各企业间分工和协作配套，造成园区之间、企业之间、产品之间联系松散，增加了企业生产、销售、运输、管理等运营成本，园区企业做大做强的难度加大。少数企业未能很好地与重点优势企业、关联度较高的企业建立战略结盟关系，企业规范管理和创新发展的动力不足。
投资成本拉高。由于园区的企业规模小等因素，财政资金投入到企业建设的平均成本偏高，如园区（集中区）的道路、环保、水电气等基础投资，为引进企业给予项目返税、土地出让金配套等优惠政策，维持园区管理领导小组、办公室等组织机构人财物投入，基于扩大园区的征地所产生的租赁及协调矛盾等费用，这些投资相较于街镇园区（集中区）企业产出和上缴税收，明显拉高了工业园区（集中区）投资成本，当然，也随之耗散了一部分原可以投入民生建设的财政资金。
资源浪费严重。一方面，街镇工业园区（集中区）的环保设施建成后，有的直接闲置、有的是不饱和运转，造成财政资源浪费；另一方面，部分园区企业无法创新转型、产业升级，投资强度、亩均产出率较低，普遍存在工业用地的粗放利用现象，土地资源浪费严重。
生态环境受侵害。街镇工业园区（集中区）规模较小，环保投入和管理的运作空间较小，任其发展，对农业用地、生态用地和水资源保护等非建设用地，存在着不可避免的侵占和侵害；园区内很多规模小、能耗高、污染重的企业关停和升级还需要很长的时间才能完成。
二、六合经济开发区承接项目的特征和优势
六合工业园区（集中区）的发展，需要彻底打破园区布局分散、产业定位不明、发展相对粗放的格局，要科学编制工业园区发展规划，大力调整园区空间布局，发展高端、高质、高效园区。六合经济开发区是六合地区经济发展的活力表现，是六合地区的经济发展展示区，是推进新一轮城镇化、城乡一体化的集中表现，是六合在城镇化进程中以工业化来推动城镇化的一个最大实践⑴。六合经济开发区在整个工业园区空间布局调整过程中必将处于核心地位，是产业转型的主力军和深化改革的主阵地，是六合经济可持续发展的“晴雨表”和“领头雁”。六合经济开发区在新型工业化和城镇化发展过程中，有着自身独特发展特征和承接优势。
战略优势。2010年5月，《长江三角洲地区区域规划》获得国务院正式批准，2011年9月，《江苏省沿江发展总体规划（2011-2020年）》颁布实施，《苏南现代化建设示范区规划》《江北新区发展战略规划》即将颁布实施，江北新区发展上升为国家战略。六合经济开发区在其一系列规划中发展方向明确，规划支撑强劲。
区位优势。六合经济开发区目前规划区域内有多条高速公路穿境而过并留有出入口；长江四桥、绕越高速通车，宁天城际、宁启铁路复线、江北大道快速化改造、长江—12.5米深水航道工程以及马鞍机场开工建设，六合与南京的主城效应、交通枢纽效应和投资洼地效应将更加明显。
资源优势。六合区“万顷良田”项目、农村土地综合整治项目、动迁拆违、治乱整破等一系列项目的实施，为六合区提供了充足的土地储备；园区整合、开发区扩容升级的初步实施，积累了一定的管理经验；街镇园区分类考核，差别化发展政策促使各类资源得到进一步整合。
基础优势。六合经济开发区经过近20年的发展，目前园区已编制38平方公里控详规划，并得到市、区政府批准，已累计基础设施投入22亿元，完成开发16平方公里，形成了“三纵四横”的路网骨架，道路、给排水、供电、供气等配套完善。开发区框架建设全面完成，开始步入了调整转型的“二次创业”发展时期。
发展优势。园区经济不断发展，到2012年末，园区共有落地企业209家（其中房地产企业12家，工业企业149家，三产服务业企业48家）；全年实现国内生产总值53亿元，同比增长28%，公共财政预算收入7.5亿元，同比增长25.5%，分别占全区总量的11.4%、18.7%；全社会固定资产投资110亿元，同比增长26.5%，其中工业投入102 亿元，同比增长40%，分别约占六合总量的26.4%、35.2% ；规模以上工业总产值145亿元，同比增长34.9%；吸引外资4706万美元。
三、六合经济开发区转型升级重大意义
六合经济开发区面临的国内外形势在不断发生重大变化。一方面国家依据形势变化对外资、产业、土地、税收、环境、劳工、区域等政策也做了重大调整，这些政策与经济开发区发展关联密切。另一方面经济开发区的职能已从20世纪80年代“特区性质”的单一开发建设、招商引资经济功能，向综合性建设、综合性发展、综合性管理等多功能转变⑵。六合经济开发区转型升级既是当前国内外形势发展的客观要求，又是其内在发展到一定阶段的必然趋势。
1.积极应对国际金融危机机遇和挑战的需要
面对国际金融危机，在加快工业转型步伐过程中，开发只有更加注重自主创新和促进产业升级，更加注重经济发展质量和社会民生改善综合发展，更加注重集约用地和生态环境保护，才能实现开发区成为推进新型工业化的主导区、自主创新的先行区、可持续发展的示范区。六合经济开发区作为江北地区有着很多优势资源的省级经济开发区，需变压力为动力，整合资源，创新驱动，提档升级，做大做强做优，才能在新形势下引领六合工业经济快速健康发展。
2.快速实现工业经济可持续发展的需要
招商引资饥渴症导致产业层次偏低，不少工业园区项目以传统制造业为主，重复建设比较严重，先进制造业和现代服务业发展相对滞后(3)。经济开发区原有的低水平、低产出、低效益和高投入、高能耗、高污染的发展方式已难以为继，加快转型升级势在必行。六合经济开发区必须抛弃过去招商引资急功近利或对投资者有求必应的思想，必须突破过去重圈地建园、轻产业规划，重规模扩张、轻聚集发展，重硬件建设、轻机制创新的思想束缚，才能引领六合工业经济可持续发展。
3.努力克服自我发展瓶颈的需要
经济规模小，辐射力度不够。园区内现有规模以上工业企业53家，2012年度纳税额超过100万元的仅有36家（其中超过1000万元的仅4家），小而散的布局不仅浪费土地资源，也严重影响城镇规模和服务功能的发挥；园区企业基本上都属于“两头在外”类型，即原材料来源地和产品消费地均位于六合以外，其为本地富余劳动力提供的岗位也十分有限，企业的发展与六合当地经济关联低，对当地经济增长的辐射和带动作用较小。这不仅仅是开发区个别的问题，六合区内众多园区都存在相同的问题。开发区要想在全省100多家省级开发区中率先迈入国家级开发区的行列，必须先克服经济体量小、无规模聚集效应等问题。
规划高度不够，园区发展受限。一是产业规划与城市发展规划对接冲突。如生态隔离廊道规划范围内，现有开发区7家已建工业企业（总用地面积约325亩）需要整体搬迁，矛盾尖锐，发展受掣。二是因无法整体推进拆迁工作，园区配套建设滞后。受资金、规划、招商等原因影响，开发区征地拆迁没有整片系统的推进，没有形成拆一片成一片的有效格局，逐渐形成“园中村”现象，项目落地推进受到很大影响。
保障能力弱，要素供给少。一是用地难题依然存在。开发区现有未取得合法用地手续的产业类项目31宗，面积1377.8亩，其中符合土地利用总体规划的项目21宗，面积1043.8亩，不符合土地利用总体规划的项目10宗，面积334亩。二是电力供给紧张。开发区规划6座变电所中，目前仅有一座4KVA 龙池变电所满负荷运转，光明、龙瑞和小史变电所建设在推进中，短期内难以保障电力供给，造成一批大项目推进迟缓。三是平台建设相对滞后。标准化厂房、孵化器建设等规模小，未建立起完善的技术、人才、资本等服务保障平台，缺乏投融资、产权交易、技术咨询、法律服务等生产性服务业平台规划建设。
四、六合经济开发区的定位
六合经济开发区已站在历史发展的十字路口，新形势下，开发区如何克服诸多困难，化解发展矛盾，顺利实现转型升级和主导产业定位，需要开拓思路、勇于探索、统揽全局、科学谋化，从战略上规划好园区发展的支撑力，从产业上定位好园区发展的竞争力，从项目上选择好园区发展的带动力，从政策上谋化好园区发展的执行力。
1.规划上的定位
一要在空间布局上跳出现有的街镇行政区划地域限制，彻底打破园区布局分散的格局，整合周边产业园区资源，扩大园区整体发展规模，将中山科技园、雄州工业园（含数控机床产业园）、程桥服装工业园、横梁食品工业园、四桥产业园等纳入六合经济开发区“全域规划”、统一管理。二要与《苏南现代化建设示范区规划》、《江北新区发展战略规划》等规划实现战略对接，以产业布局研究为前提，优化资源配置载体，优化各种公共资源和产业要素资源配置，合理安排空间发展时序，使扩容后开发区成为功能完备、分区合理、特色鲜明的块状经济产业聚集区。三要各部门（发改、规划、城建、国土、交通、环保、消防等）做好衔接，要解决好园区建设和经济、社会、环境等方面综合协调的问题，着眼于长远发展、全域发展、科学发展、和谐发展。四要与整个六合区城市发展总体规划相吻合，充分考虑新一轮推进城镇化发展的需要，充分考虑建设现代化江北新城的需要，充分考虑产城融合发展的需要，使开发区成为江北一流的“工业园、科技园、生态园和宜居新城”。
2.产业上的定位
一是发挥好原有园区的基础产业优势，打造“江苏高端装备制造第一城”，树立自身主导产业特色（节能环保设备、智能制造装备、新能源设备），培育龙头企业，为打造国家级经济技术开发区奠定发展基础。二是落实好我区关于加快培育和发展新兴产业的意见，重点发展新材料、生物产业（生命科学、生物医药、生物农业）为主导的新兴产业，力争尽早建成一批新兴产业制造的研发基地。三是打造好园区项目载体，在搞好园区基础配套的同时，从产城融合的高度做好住宅、商贸、医疗、教育等设施配套建设，吸引现代物流、服务外包、科教研发等2.5产业项目向六合经济开发区聚集，促进园区向高端、高质、高效发展。
3.项目上的定位
一是对符合园区产业定位的项目或领域内的龙头企业、高成长型科技企业，创造一切有利条件吸收引进，支持做大做强做成链。二是对符合产业定位的老企业鼓励改造升级，围绕节能减排、循环发展、清洁生产、税收贡献等指标有条件地准入（六合经济开发区内类似老企业同标准原地改造提升，否则限期搬迁）。三是对产业效率低下的项目（批而未实施或部分实施项目、容积率不达标项目、亩均税收多年低下等项目）通过技改转产、兼并重组、合资合营、关停清理等多种方式，实现资源整合，效率提优。四是统筹好当前项目的落户及推进工作，科学规划收储街镇园区（集中区）与经济开发区存在同质竞争的项目、符合开发区产业规划集群发展的项目、开发区主导产业链中上下游产品的项目及其他生产性服务和生活性服务项目。
4.功能上的定位
一是中心地区（环龙池湖、葫芦套、滁河两岸地区）要加强与雄州的融合，通过城镇化建设，与雄州共同构成六合中心城区，重点发展行政办公、商务居住、科教研发、商业休闲等项目，突出其城市功能。二是沿江北大道、六新线（六合至新集街道）、绕越高速（新集至横梁段）打造配套物流及办公区，突出其交通集散功能。三是核心工业用地区（雄州工业园区片、开发区西片区）重点发展高端装备制造业，突出其产业示范园区功能。四是其他外围片区服从规划、因势利导，把培育和发展新兴产业项目作为主攻方向。
5.政策上的定位
规划的制定、产业的发展、功能的划分及项目的选择要通过具体可执行的政策来引领，通过完善机制体制建设来实现。一是继续推进工业化与城镇化建设同步推进的战略政策，促进产业园区向新型城区整合，实现工业化和城镇化的科学发展。二是谋划好区级产业发展政策杠杆撬动作用，推动资源、要素、项目向六合经济开发区倾斜，做大做优做特园区经济。三是鼓励创业创新能力建设，加快推进科技孵化园、中试基地、人才公寓等配套载体建设。四是鼓励园区组织实施科技、人才、创意等行动计划和重点示范工程建设，全力推进产业集群向创新集群转型升级。五是鼓励企业在产品研发、工艺流程、市场营销及企业管理等环节升级优化，重点支持产品质量、节能降耗、环境保护、装备水平等环节。六是继续实施科技人才引进战略，结合千人计划、双创计划等政策，借鉴国际上高端人才引进的先进做法，在高层次人才项目申报、创业扶持、创新发展体系上建立自己的特色品牌，在吸引培育高端人才上再突破。七是建立灵活多样的投融资平台，充分发挥银、政、企平台的作用，吸引多种资本经营办园，提升园区水、电、路、气、管、网、线等配套供给能力。
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参考文献
[1]吕钟. 经济开发区转型升级发展方式研究.商业时代，2012（33）：140-141.
[2]张厚明. 新时期加快我国工业转型升级刻不容缓.发展研究，2010(2) ：28-31.
（作者单位：南京市六合区发改局）