李忠民 周维颖 苏如飞
摘要：本文在分析新时期我国海关所面临的国际国内和自身发展形势的基础上，探索性地提出了推进海关专业化、现代化、国际化改革的构想；阐述了“全面深化通关改革、不断提升‘三化’水平；深入推进人力资源改革，提升管理服务质量标准；创新完善治理体系建设，全面提升海关治理能力”的改革措施。
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关键词 ：海关；出境监管；改革举措
一、海关面临的形势
1.经济全球化和全球贸易规则变局经济全球化可分三个阶段：一是普遍分享全球化红利的发展阶段。发达经济体与发展中经济体共同从全球化中受益，普遍享受到全球化的红利。二是分享全球化红利的分化阶段。发达经济体分享全球化红利达到顶点，发展中经济体分化出新兴经济体。三是全球化发展新阶段。发达经济体经济发展普遍衰退，美日欧等主要发达经济体先后陷入危机；新兴经济体经济发展快速。当前，经济全球化已步入新的发展阶段，呈现出新的发展趋势，经济驱动新特点表现为三个方面[1]：一是开放驱动，即世界各国之间的关税、非关税措施、服务业市场准入、贸易投资便利化等措施，都在向更加开放的方向调整，从而出现有利于各国企业积极参与国际交换、国际合作和竞争的新趋势。二是市场化驱动。市场规则和市场竞争规律正在成为支配全球资源配置格局的决定性力量，从而不断改善全球经济福利。三是创新驱动，即知识积累、技术进步和高端人才集聚正在全球范围内扩散并产生重大推动作用，新兴经济体积极参与其中获得明显的后发比较优势。为顺应全球化新发展要求，回应以全球价值链为代表的新贸易模式要求，应对新兴经济体对传统贸易治理结构提出的挑战，美国以放弃依靠世贸组织来推动全球化战略，转而推动建立排他性的自由贸易区，试图打造国际经济新秩序，新规则和新格局[2]：一是推动跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）、双边投资协定2012 年范本（BIT2012）、服务贸易协定（TISA），突出了传统规则的深化与整合、自贸协定（FTA）深度一体规则、新的规则与横向议题，构建新的贸易规则体系，为未来全球治理改革建章立制。二是新规则对货物贸易、投资、服务贸易规则加以整合，推动贸易规则从负向一体化原则转向正向一体化原则，并对21世纪贸易模式所涉及的新问题进行规范。回应全球价值链发展对制度的需求。三是发达国家力图成为新贸易规则的主导者。当前美国以欧盟、日本等发达国家为核心力量，主导新规则的构建，从推动贸易投资自由化转向竞争政策和产业政策，反映美国等发达国家在全球价值链生产上的新模式，重新打造不对称规则优势，为美国投资和服务业进入全球市场打开大门，力求维护美国的就业、增长及其投资者在其他国家的利益，维持美国在全球经济中的主导地位。
2.全面深化改革，推进新一轮高水平对外开放
经济全球化既给中国带来大有作为的重要战略机遇，又让中国面临严峻挑战。党的十八届三中全会决定提出全面深化改革，构建开放型经济新体制，推进新一轮高水平对外开放，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革[3]。一是推进服务业有序开放，深化投资体制机制改革、放宽投资准入。二是以加快自由贸易区建设为抓手，加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络，以周边为基础，坚持世界贸易体制规则，坚持双边、多边、区域次区域开放合作。三是扩大内陆沿边开放为抓手，加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。
3.海关职能延伸改变，使命任务更为艰巨
我国海关职能已从以税收、监管、打私、统计等传统职能向以知识产权保护、边境保护、维护供应链安全与便利、以实现口岸管理一体化为目标的口岸规划管理等为主要内容的非传统职能、传统职能并重，相互促进方向转变。非传统职能的边境保护触角延伸到政治、经济、社会、文化、生态等领域，范围拓展到国家安全、社会安全、文化安全、金融安全、对外贸易安全、公共卫生安全、环境安全、生态安全等多方面，包括:反恐、反洗钱、环境保护、保护濒危动植物、查缉货币非法输出、查缉化学前体等。
随着海关职能的改变，海关监管也突破对进出境货物、物品、运输工具的监管以及在口岸和海关监管区的局限，外延到包括对“有形”货物贸易和“无形”服务贸易的监督管理，对与进出境活动直接或间接相关的企业，比如，“两废”加工利用企业、物流公司、边贸市场、“水货”交易市场的监督管理，知识产权保护、查缉毒品、边境反恐、保卫文化安全及促进文化贸易发展、维护生态安全等。以及海关征税、打击逃避海关监管和偷逃税活动、编制国际贸易统计(含服务贸易)、特殊监管区域管理、口岸管理等[4]。海关职能的不断深刻演化，海关工作内涵和外延的不断丰富，使海关面临的任务将更加艰巨繁重，更具挑战性。
二、海关改革构想
自1998年实施以通关作业改革为突破口的现代海关制度第一步发展战略，2004年实施以风险管理为中心环节的第二步发展战略以来，制约科学发展的矛盾初步缓解，中国海关得到长足发展，但并未从体制机制上根本解决。近年来，为进一步深化改革，创新工作体制机制，中国海关先后提出“把好国门、做好服务、防好风险、带好队伍”的“四好”总体工作要求，全面推进“学习型、服务型、法治型、创新型、廉洁型”的“五型”海关建设要求。统筹“四好”的总体要求和“五型”海关的建设具体要求，推进海关新时期发展战略，必须牢牢把握海关的“专业化、现代化、国际化”发展方向和建设目标。
1.推进专业化海关建设
专业化建设是推进海关简政放权，完善治理结构，提升治理能力的必要途径，对保证海关管理服务效能、提高自身行政效率，应对新形势下的发展具有重要意义。海关专业化机构是熔炉，专业化管理与服务是磨砺，专业化人才是基石，海关专业化建设已成为海关事业蓬勃发展的核心动力。
海关专业化建设内涵十分丰富。其中，专业化队伍建设是海关专业化建设的前提和核心，专业化制度建设是是海关专业化建设的基础，专业化工作机制是是海关专业化建设的关键、专业化工作模式是是海关专业化建设的保障，专业化管理与服务产品的提供是是海关专业化建设的体现和检验标准。专业化队伍建设首先要使海关队伍具备专业知识、专业技术、专业技能、专业道德、专业精神要求；其次应具有系统、科学、规范的海关干部队伍教育与培养机构和体系；还要推进专业化队伍发展激励机制建设，为专业化队伍建设创造良好条件和环境，提供持续发展动力。海关队伍的专业化，需要干部队伍不断扩充专业知识、强化专业技术、增长专业才干、恪守专业道德，以专业管理服务产品得到国际和社会的认可。
2.推进现代化海关建设
海关现代化建设要应对以开放驱动、市场化驱动、创新驱动为特点的全球化新趋势对全球贸易供应链的客观要求，也要顺应国家构建开放型经济新体制，推动由国际分工和产业链的中低端迈向高终端发展需求，更要通过加强自身建设，完善现代治理体系、提升现代治理能力，建设世界一流海关。
现代化的核心要素是“人性的解放”和“生产力(效率)的解放”[5]。现代化海关建设要以此为核心，以现代化理念创新制度设计、深化海关管理服务体制改革，化解阻碍海关现代化发展的体制机制障碍，最大限度地调动海关队伍的主观能动性，激发海关关员的活力与创造性，确保海关管理服务效能和效果跻身世界先进行列。世界海关组织（WCO）现代化建设的哥伦布全球行动计划[6]主要涉及十大要素：领导和战略规划、海关制度和手续、组织和机构框架、法律体系、资源(人力、财力、物力)、信息技术、外部合作和伙伴关系、变革管理和持续改进、善治、管理信息和统计等。海关现代化建设必须服务于国家全面深化改革，推进新一轮高水平对外开放战略。一是要以国家新一轮高水平对外开放战略统筹海关现代化建设，推进海关特殊监管区域整合优化，依托中国上海自由贸易试验区平台，探索海关业务现代化改革试点。二是要以队伍现代化和业务现代化为核心的双轮驱动整体推进海关现代化，改革海关监管服务体制，推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助，确保贸易便利安全。第三要整体协调有序推进海关现代化，既要与国际海关组织、有关国家海关现代化协调推进，又要适应国家现代化进程，还要处理好队伍与业务的综合配套改革，实现体制改革和机制优化内在平衡。
3.推进国际化海关建设
海关国际化建设是海关构建开放型经济新体制，推进国际海关间信息互换、监管互认、执法互助合作机制发展，为实现国际供应链便利安全目标的客观需要；也是充分利用开放的国际环境，优化配置本国资源与要素，加强自身建设、提升能力与水平的必然要求；更是海关主动融入“全球网络化海关”建设实践，成为国际贸易安全和便利化的参与者、主导者的关键路径。
海关国际化建设是海关超越本土发展方向、发展范围，推进自身建设在广度深度的拓展，是面向世界、开放合作、优化发展的过程；是经济全球化、世界经济一体化发展的必然产物；是全球供应链、物流链、价值链发展的必然趋势。国际海关组织指出，必须通过沟通、合作与协调来促进贸易[7]。宏观上，海关国际化建设内容包括：管理服务理念的国际化建设、队伍的国际化建设、制度的国际化建设、机制的国际化建设、管理服务实践的国际化。在各项国际化建设任务中，队伍的国际化建设是海关国际化建设的关键和中心环节。微观上，海关国际化建设内容包括：有组织、有计划的国际化培训项目，与世界海关组织、有关国家之间开展诸如能力建设等沟通交流项目，与有关国家开展的诸如AEO制度等协调合作项目。
三、海关改革举措
1.全面深化通关改革，不断提升“三化”水平
通关既是海关核心业务，也是海关生命线。通关效能和效率不仅直接影响贸易便利水平的提升，也关系着国家整体竞争力的提升。提升通关效能和效率不仅是海关推进专业化、现代化、国际化建设的着眼点和着力点，也是海关推进专业化、现代化、国际化建设的根本出发点和最终落脚点。
当前，数字商品和服务的流行正在挑战海关机构的政策制定、流程和技术变化，以应对数字对国家安全和财政安全的混乱影响[8]。数字商品和服务遍及全球各地，跨越数字边界既看不见、又摸不着。由于缺乏风险评估和控制机制，很难使用货物贸易的传统方法和海关解决方案来界定数字贸易，迫切要求海关全面深化通关改革，针对无形的数字商品和服务确立数字边界，建立相应通关制度，实施通关监管服务。
全面深化货物通关改革至少要做好如下几个方面的工作：简化申报手续和再造作业流程，拓展监管时空，提高海关通关效能和效率。第一步是依托国家电子口岸建立具有中国特色的“单一窗口”；第二步是推行两步申报制度；第三步是推行区域通关改革；第四是步推行一体化通关改革；第五步是在边境上建立“单一中国政府”，在国际上实现“监管互认、执法互助、信息互换”。
2.深入推进人力资源改革，提升管理服务质量标准
不论是“四好”“五型”海关建设，还是“专业化、现代化、国际化”海关建设，都离不开制度、人才、科技三大支柱。当前和今后相当一段时间内，中国海关不仅面临业务高速增长与人力资源短缺的矛盾，而且在推进海关专业化、现代化、国际化建设进展中，现有专业人才数量与质量与实际需求存在显著的矛盾和问题，无论是专业人才数量，还是能力建设都与国际先进水平存在较大差距。更为关键的是，当前海关人力资源开发的手段和方式也有一定的局限性。如何立足内部挖潜、进行能力建设、对现有人力资源结构调整，激发人力资源活力与创造力，是海关必须认真面对的问题。
海关人力资源改革是项复杂的系统工程，需要科学分析改革发展大局、准确把握人力资源需求、合理调配使用人力资源：一是推进海关人力资源分类改革。按照综合行政类、综合执法类、专业技术类进行分类，制定并完善各类人员的教育培训、考核、奖惩、选拔、任用、交流等制度，研究设立各类人员专家制度，拓展人力资源的发展空间，为海关的专业化、现代化、国际化提供人力资源支撑。二是按照海关业务改革发展的要求，科学调整总署、直属海关、隶属海关三级人力资源结构。当前，总署、直属海关、隶属海关人力资源结构基本上按照计划经济和外向型经济体制的要求进行配置，已经不能适应中央全面深化改革、构建开放型经济新体制的新要求，无法满足海关业务改革发展的需要。要以直属海关的整合优化为抓手，统筹考虑总署、直属海关、隶属海关人员数量结构，将直属海关工作人员的余量作为隶属海关人员的增量，充实优化隶属海关结构。在瘦上强下的过程中，确保海关总署决策层人员的“精”、直属海关执行层人员的“强”、隶属海关操作层人员的“实”，为提升海关管理服务水平奠定坚实基础。3.创新完善治理体系建设，全面提升海关治理能力开放驱动、市场驱动、创新驱动的经济全球化对贸易安全与便利提出了更高的追求，对政府工作提出了更高的期望，对海关工作效能和效率提出了更高的要求。推进海关的专业化、现代化、国际化建设既需要集约、协同、合理、高效的口岸体制，又需要良好的公共环境。创新完善治理体系建设，全面提升海关治理能力已迫在眉睫。
创新完善治理体系建设的途径主要有：一是主动作为，推进建立集约、协同、合理、高效的口岸体制。集约、协同、合理、高效的口岸体制是实现贸易安全与便利的基础。海关应充分利用国家口岸办公室这一平台，采取更为科学的决策和更为主动的管理，主导并牵头推动新一轮的口岸体制改革，加强与检验检疫、边防等部门的协调合作，实现跨部门的互联互通，实现口岸管理资源的整合优化与合理配置、口岸管理模式的不断创新和口岸技术水平的不断提高。二是创建良好的公共环境。海关的专业化、现代化、国际化建设要求海关必须成为客户导向的海关，同时强调海关应该“ 掌舵”而非仅“ 划桨”。努力实现两个转变：由被动面对风险，向主动承担和控制风险转变。海关的工作方式也开始实现从“单打独斗”向“综合治理”的转变。海关应致力于改变以往以管理者自居的思维定势和传统单向型的执法方式，与商界建立互相信任、互利互惠的新型合作伙伴关系，通过搭建开放、便捷、高效的公共关系平台，支撑贸易安全与便利的发展。同时，加强与国际组织、业界、学界之间的交流互动，充分调动各自的积极性和主动性，加大协作、搞好伙伴协同，全面提升海关综合治理能力。
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参考文献
[1]张燕生.适应经济全球化新形势，构建开放型经济新体制[J].当代世界，2014（03）:5-8.
[2]东艳.全球贸易规则的发展趋势与中国的机遇[J].国际经济评论，2014（01）:45-64.
[3]刘志彪. 经济理论和政策创新的基本维度——对十八届三中全会决议的理论解读[J].江海学刊，2014（02）：5-12.
[4]广州海关课题组.关于海关职能的再认识[J].上海海关学院学报,2012（06）:6-8.
[5]韦毅.海关现代化刍议[J].上海海关学院学报2012（01）:58-61.
[6]张树杰,徐君.海关现代化建设的全球行动：WCO“哥伦布计划”述评[J].上海海关学院学报,2011（02）:102-108.
[7]http://www.wcoomd.org/~/media/WCO/Public/Global/PDF/Topics/WTO% 20ATF/Working%20Documents/CBM% 20flyer% 20MB% 20v5.ashx?db=web2http://www.wcoomd.org/~/media/WCO/Public/Global/PDF/Topics/WTO%20ATF/Working% 20Documents/CBM% 20fly?er%20MB%20v5.ashx?db=web, 2014年5月17日访问。
[8]James Canham and members of the AccentureGlobal Customs Industry Team.From borders toboundless: the digital dilemma in Customs[J].WCO news, 2013（10）:46-47.
（作者单位：海关总署研究中心）