韩业斌
摘要：近年来，江苏公安机关积极探索，不断以制度创新推动政务诚信建设。在政务公开方面，借助网络平台，使权力公开透明运行，健全申请公开机制，建立竞争激励机制，完善保密审核机制，建立业务诚信机制；在公务员廉政方面，逐步推行廉洁从警退休金制度、廉政登记制度、常态化的廉政教育机制；在执法规范化方面，主要强化执法指导、统一执法标准、严密执法程序。在新的发展时期，公安机关在政务诚信建设方面，需要进一步完善公务员制度，深入推进政务公开，健全民主监督，约束行政权力。
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关键词 ：某公安机关；政务诚信；制度创新
一、政务诚信在诚信体系建设中的地位
政务诚信，是指各级国家机关及其工作人员在政务活动中恪守诚信原则，言必行行必果，遵约重诺、守规合矩的一种行为模式和精神状态。
按照社会契约理论，公众与政府间的关系是基于行政权的运行而达成的政治委托代理关系。公众是行政权委托人，政府是行政权代理人。委托代理关系的成立基于公众对政府的信任,委托代理关系的变更以政府代理行政权的实际表现即政府诚信为条件。政务诚信是确立现代社会诚信体系的关键与基石。一方面，政府的诚信行为对社会各方面发挥着引领、指导作用，对社会诚信体系建设具有强烈的示范效应，直接影响着企业信用和个人信用。如果政府失信，将会导致社会公众信心不足。另一方面，政府是社会诚信体系建设的组织者、协调者、失信行为的仲裁者。政府必须履行自身在维护社会诚信秩序中的职责，切实规划、协调、组织好社会诚信体系建设。
二、江苏公安机关在推动政务诚信方面的措施
近年来，江苏省某公安机关在政务诚信方面，积极推行一系列制度以保障政务诚信的实现，取得了良好的法律和社会效果。
1.政务公开
政务公开制度，是保障公民的知情权和监督权，加强公民对公共权力的制约与监督的一项基础性制度。江苏公安机关在政务公开中的制度创新主要包括：
⑴借助网络平台，使权力公开透明运行。江苏省某公安机关发挥信息化优势，借助信息网络手段，打造互联网公共服务平台，行政权力网上公开透明运行，“平安民声服务台”等系统平台，提升对公安执法办案和行政管理活动的监督效能，努力推动政务公开工作深入开展。2011年1月，江苏省某公安机关推出新版“江苏公安”网站，将全省所有市、县公安机关已开通的互联网站、网上办事服务项目以及公安微博、博客等，进行了统一链接和汇聚整合，初步形成江苏公安互联网站集群。
⑵健全申请公开机制。江苏省某公安机关依申请公开的程序规定，明确由厅办公室一名副主任分管，网站管理科负责日常依申请公开工作。在受理信息公开申请后，根据申请内容及时转交相关部门办理，在10个工作日内反馈能否公开、如何公开的意见，由厅办公室负责回复申请人。
⑶建立竞争激励机制。江苏省某公安机关研究制定了《江苏公安优秀网站和优秀省厅网站信息评选办法》，并采取各地自查、网上投票、综合测评相结合的办法，组织开展了首次全省公安优秀网站和优秀稿件评选表彰活动，共评选出10个江苏公安优秀网站和20篇省厅网站优秀稿件并予以通报表彰，建起激励机制。
⑷完善保密审核机制。严格执行新《保密法》，明确由厅保密办1名同志担任厅政务公开工作保密审核员，厅机关各部门均明确1名同志作为政务公开工作联系人兼保密审核员，实行机关日常文件审核与保密审核同步进行，确保信息公开既及时全面、又合法安全。江苏省某公安机关还对全省各级公安机关政府网站进行了全面检查，及时发现整改存在问题，进一步健全完善网站建设安全管理长效机制。
⑸建立业务诚信机制。2011年4月下旬某公安机关举办全省公安机关网站工作培训班，邀请省政府、公安部、新华日报社相关领导和专家，围绕推进政务公开、强化服务理念、增强操作能力等方面举办专题辅导讲座，对市县公安机关和厅机关各部门160多名网站主管部门负责同志和网站工作人员进行集中培训，并召开全省公安机关推进网上服务工作会议，对做好政务公开等工作进行动员部署，有力促进了全省公安机关政务公开和网站工作人员能力水平的提高。
2.公务员廉政
国家工作人员作为政务活动的主体，如果自身不廉洁甚至腐败堕落，将会严重影响政府的公信力，影响政务诚信建设。江苏省某公安机关积极探索一条以人为本、创新驱动的科学反腐之路，民警违纪率连续7年低于全国平均数，市公安局领导班子和县级公安局长连续7年没有发现违纪，群众满意度连续7年保持95%以上。在这个防腐体系中凸显制度创新的重要作用。
建立廉洁从警退休金制度。从2003年开始，江苏省某公安机关在全国率先试行廉洁从警退休金制度。民警每人每月从特岗津贴和奖金福利中缴纳规定数额的保证金，财政给予相应奖励金作为配套，存入银行专户管理，退休时一次性领取一笔丰厚的退休金。如果民警从警期间违反廉政规定受到处分，视情节部分或全部扣除。通过这种“积薪养廉”的办法，促使民警主观上不愿犯错误，从警时间越长越怕犯错误。这项制度创新得到了中央领导同志的高度赞扬。
⑵完善廉政登记制度。江苏省某公安机关率先试行廉政登记调查制度，即新录用民警、新提拔干部，必须按照规定如实登记家庭财产，组织人事、纪检监察部门进行调查核实，对拒不登记或者不如实登记的，取消其录用或者提任资格。近年来，公安机关公推公选干部321名、全省招录的7484名新警全部进行廉政登记、廉政调查，仅省厅就有7名干部因未如实登记房产、车辆等家庭大额财产被延期或暂缓任用。2008 年新华社《国内动态清样》以《江苏省公安厅实施廉政调查严把干部提拔关》为题刊发这一做法，江苏省公安厅在全国公安机关反腐倡廉建设会议上作了经验交流，中纪委对此进行了专题调研，中组部也派员调研考察。
⑶建立常态化的廉政教育机制。江苏省某公安机关坚持新入警和新提拔人员进行廉政宣誓、做出廉政承诺制度，并采取每年至少一次全警主题教育、每季度召开一次视频会议、每周发布一次廉政短信、每期培训班都开廉政课、每个单位都建廉政阵地、每台电脑都安廉政屏保等方式，引导民警坚定理想信念，找准人生坐标。
3.执法规范
按照社会契约理论，法律本身是政府和社会公众达成的契约，政府诚信是对契约的遵守，如果说诚实信用是当今契约的“黄金规则”，那诚实信用也是政府在履行与公众达成的契约时应遵守的基本原则。严格执法、规范执法、安全执法也是公安机关落实政务诚信的要求，通过规范执法化建设，进一步健全执法制度，提高执法公信力，提升人民群众对公安机关执法的满意度。江苏公安机关在执法规范化方面主要从三个方面展开。
⑴强化执法指导。针对执法办案中的热点、难点问题，江苏省某公安机关先后制定了办理发票、假币、聚众斗殴、寻衅滋事等一系列指导意见，进一步明确、规范了办案中应当把握的情节、数额等标准。针对过去民警执法中存在的随意性较大的问题，省厅组织对涉及公安机关的230多项行政处罚自由裁量标准和适用规则进行了修改完善，充分保证自由裁量权的正确行使。
⑵统一执法标准。按照部、省领导提出的大力推广南通市局标准化管理经验、把“南通经验”上升为“江苏模式”的要求，省厅组织厅机关各警种、各部门成立专门班子，系统总结提炼、修改完善南通市局制定的执法标准，形成了全省公安机关统一的执法标准体系，分部门警种印制成《执法标准化管理手册》，同时还组织力量专门编写了《公安民警执法执勤用语手册》，两个手册于2010年8月底前全部下发到基层民警手中，使基层公安机关执法管理得到明显加强。
⑶严密执法程序。针对基层执法执勤过程中常常遇到复杂警情的处置难问题，继编写“三长”“四警”手册之后，省厅又相继制定了110接处警、巡逻盘查、追截机动车辆、非正常死亡案件处置、醉酒人员警情处置等指导意见，为基层民警提供了全面规范、操作性强的程序指引。针对调查取证、采取强制措施过程中的程序问题，制定了关于逮捕条件证明标准、适用取保候审和监视居住措施若干规定、查处编造传播虚假恐怖信息行为指导意见、常见案件取证指引等一系列规定，确保民警执法严格按程序操作。
三、推动政务诚信建设中存在的问题
江苏省某公安机关以制度创新为突破口，不断落实党风廉政建设责任制、行政权力公开透明运行，执法规范建设，使得江苏省某公安机关在破案追逃、公安信息化、执法规范化、廉洁警队建设等工作始终走在全国公安机关前列。然而在面对成绩的同时，江苏省公安机关在政务诚信建设方面仍然存在一些问题。
1.廉政从警退休金制度缺乏法理根据
江苏省公安机关针对一段时期年龄大的民警违纪多、案件数量大等实际，从2003年开始，在全国率先试行廉洁从警退休金制度。固然，廉政从警退休金制度利用公职人员对较高的既得利益不愿轻易失去的心态，使他们在守法与枉法的利害得失面前，宁愿选择守法拒贪以保持已有的名誉、地位和经济利益，而不愿选择贪赃枉法可能带来的利益损失和法律严惩。然而，根据《公务员法》第78条规定，任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。廉洁从警退休金的来源包括民警的每人每月的岗位津贴、奖金福利和财政奖励金三部分，而从民警津贴和福利中缴纳一部分金额作为廉洁从警的保证金，相当于变相克扣公务员工资，违反了公务员法第78条的规定，而廉洁自律是国家公务员应尽的义务，让国家拿出一部分财政资金作为民警廉洁自律的奖励金也缺乏法理根据，它混淆了愿望道德和义务道德的区别，使得本应国家公务人员人人遵守的义务道德变成了愿望道德，受到优厚的待遇。因而该制度的推广仍需要进一步研究论证。
2.政务公开的内容缺乏针对性，流于形式和表面化
各级政府部门在政务公开过程中，有不少机关公开的信息大部分局限于职能、机构设置、业务办理须知等事务性、程序性的内容，而对人民群众普遍关心的重要人事任命、资金的使用、重大项目决策、主要领导的收入等内容难以做到公开、透明。江苏省某公安机关利用网络媒体做好政务公开，而公开内容主要涉及开通“平安江苏”官方微博，建立“网上公安局”“网上派出所”“网上警务室”，通过门户网站“平安民声服务台”和“厅长信箱”，24小时受理处置群众咨询、申请、投诉、举报等非紧急警务等公安机关便民服务的内容。但是对于人民群众关心的重要人事任命、资金的使用情况、重大事项如何决策、领导干部的收入状况等内容没有做到网上公开、透明，因而其政务公开的内容流于形式和表面化。
3“. 大监督”的理念使监督缺乏针对性，监督力度偏弱
所谓“大监督”，按照江苏省公安厅的说法，是指“集教育管理、业务办理、分析预警、查案执纪于一体”的监督信息系统。江苏省某公安机关发挥信息化建设的优势，开发建设全省统一的“大平台”，使得95%以上的公安基础业务工作依托平台开展，新版互联网站推出省市两级248个网上办事服务项目，完成统一的执法监督管理系统、涉案财物管理系统等开发建设，行政权力网上公开透明运行系统通过验收，公安审计信息管理与作业系统完成升级改造，初步实现了廉政教育网上开展、执法服务网上监控、监督业务网上办理、廉政档案网上管理。这种“大监督”制度和理念，恰恰模糊了监督主体，监督对象，监督内容。这里的监督主体到底是谁，是公安机关内部工作人员，还是普通民众？监督的对象主要是什么，保障监督的机制何在，监督过程的责任追究制度有哪些？如何做到集教育管理、业务管理、分析预警、查案执纪于一体？这样的理念恰恰是模糊了人们的监督内容，从而使得监督力度不够。
四、政务诚信建设的对策
政务诚信是诚信体系建设的关键和基石，政务诚信建设要以构建和打造责任型政府、服务型政府、参与型政府、发展型政府为目标。而公安机关是政府的重要组成部分，是国家的行政机关，同时它又担负着刑事案件的侦查任务，因而它又属于国家司法机关之一。在新的发展时期，江苏省某公安机关在政务诚信建设方面的主要措施有：
1.进一步完善公务员制度
明确奖惩机制，建立科学的公务员考核制度，鼓励公务员讲诚信，守信用，维护诚信政府的形象。要按照“廉洁从政，执政为民，奉公守法”的要求努力建设高素质的公务员队伍。要引导全省各级公务人员树立马克思主义世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，增强廉洁自律内生动力，筑牢拒腐防变思想道德防线，促使公务人员自觉做到清廉一生。
2.深入推进政务公开
江苏省政务公开领导小组办公室下发《2011年全省政务公开工作要点》，要求全省各级机关都要做到。2011年年底又下发了《省委办公厅省政府办公厅关于深化政务公开加强政务服务的实施意见》。这些文件对全省各级机关深化政务公开，加强政务诚信建设具有重要的指导意义。
3.健全民主监督，约束行政权力
中共江苏省公安厅委员会《关于构建惩治和预防腐败体系长效机制的实施意见》中指出，要扎实推进具有江苏公安特点的惩治和预防腐败体系建设，需要着力构建权力运行监控机制。这个规定既包括公安机关权力行使的内部监督，又包括了外部监督，既包括对领导干部的监督制度，又包括在执法办案过程的监督。
通过制度创新，不断加强公务员队伍建设，进一步深化公务公开，健全民主监督，加强对行政权力的制约。我们期望，江苏公安机关一定会在政务诚信建设方面取得新的成绩，推动整个社会诚信体系建设。
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参考文献
[1]鄂振辉.我国政务诚信问题探究[J].法学论坛,2005(6).
[2]郑贤君，潘静.诚信是构建法治国家的精神基石[M].北京：中国工商出版社,2005
[3]省政务公开领导小组办公室.2011年全省政务公开工作要点[J].江苏省政府公报,2011(11).
(作者单位：盐城师范学院)