尹洁 闫娟
摘要：目前，我国养老服务供需矛盾突出，养老方式改革势在必行。政府购买养老服务是目前学者较为关注的一种模式创新。本文分析了政府购买养老服务存在的问题，并对其未来发展提出对策建议。
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关键词 ：养老服务；政府购买；公共服务我国已进入老龄化社会，养老问题日益突出，成为全社会关注的热点问题。2014年9月3日，财政部、发改委、民政部和全国老龄工作委员会办公室等四部委下发通知，明确政府购买养老服务的工作目标：“十二五”时期，政府购买养老服务工作有序推开，相关制度建设取得有效进展。到2020年，基本建立比较完善的政府购买养老服务制度，推动建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。老年人如何更好地养老，是全社会普遍关注的问题，创新养老模式更是亟待解决的重要课题。
一、政府购买养老服务的含义
随着人口老龄化进程的不断加快，老龄人口的不断增长，我国正在经历世界历史上规模最大、速度最快的老龄化过程。第六次全国人口普查资料显示：截止2010年年底，我国总人口为13.4亿，60岁以上的老年人口达到1.78亿，其中，65岁以上老年人口为1.19亿。目前，我国老龄人口正以每年3.28%的速度增长，约为总人口增长率的5倍，老龄人口占总人口的比例迅速扩大，养老负担之重，由此可见一斑。同时，三分之一的老年群体如何养老，怎样进行养老方式的改革，将是我国面临的一项长期而艰巨的任务。
政府购买养老服务是政府作为出资方为老年人向社会组织购买养老服务，通过政府出资购买服务、社会组织生产服务的养老服务供给模式。广义来说，社会组织、企事业单位等都是政府可以购买养老服务的对象，但社会组织是提供养老服务的最主要载体。
二、政府购买养老服务中的问题
1.社会组织养老经费缺乏
经费缺乏是限制社会组织发展的重要原因。社会组织的经费主要来自三方面，一是政府资助，二是社会募捐，三是自身经营所得。在我国，社会组织经费来源主要通过有偿服务与政府资助。社会组织的有偿服务带来的收入甚微，若想获得长久发展，政府的财政资金支持要占主导地位。政府对与其签订合约的社会组织在财政方面的援助十分有限。大多数社会组织很少接收到社会企业或个人的捐赠，缺乏足够的经费来源。资金不足、经费短缺，社会组织就没有足够的能力提供养老服务，满足老年群体对养老服务的需求，社会组织的发展为经费所掣肘。
2.购买流程不规范
实际操作中，政府向社会组织购买养老服务的程序应当具有公开性、竞争性，但遗憾的是，目前的购买程序很难达到这些要求。在公开性上，尽管是公开招标，但是存在暗箱操作的不良现象。在竞争性上，参加竞标的组织机构有限，没有形成竞争的局面。政府和社会组织要按照什么程序来完成养老服务的购买，是一个长期被忽略的问题。在当前的购买中，既定的购买流程没有得到应有的重视，政府人员的个人主观意愿对购买行为的实施产生的影响很大。大多情况下，只是签订了方向性的购买协议，而没有签订详细的购买合同来明确买卖双方的权利和义务。
3.服务队伍专业性差，服务内容单一
一方面，服务意识淡薄，专业化素质低。受传统世俗观念影响，相当一部分人认为服侍老人是比较低等的工作，不愿意从事养老服务行业。养老服务工作的承担者主要是社区的下岗职工、失业人员或困难户，缺乏专业化的养老服务人员。这些工作人员工资较低，使得人员稳定性很差。另一方面，服务内容单一，难以满足老年人的多元化养老需求。除了物质需求外，还有精神、文化、休闲娱乐的需求难以很好地满足。
4.社会组织力量弱小
服务人员的专业化技能不高，许多社会组织架构都受到我国政治体制的影响，其运作模式和组织结构在某种意义上是在复制政府的工作模式。不少社会组织的管理人员由官方任命，在具体工作过程中，难免带来一些政府部门官僚化的工作作风。目前，承接养老服务的社会组织只有部分规章制度，有些制度就是以通知的形式出现，急需进一步健全和规范。另外，社会组织自身发育并不健全，政府对社会组织采取的非竞争性原则，限制了非营利组织的成立和发展。国家的双重管理体制对社会组织必须挂靠政府职能和授权机构的规定，使社会组织带有了浓厚的官方色彩，同时也削弱了社会组织的自治性。在理论指导方面，它缺乏服务模式的系统整合，具体到养老服务的提供中来分析，社会组织对养老服务的理论总结尚不完善。
5.监督评估体系不健全
政府向社会组织购买养老服务，往往忽视了监督和评估工作。社会组织要接受政府的监督评估，才能不断提高服务水平和质量，以满足老年人的需要。实际上，评估人员主要由政府人员为主，专家学者和社会公众的参与度不够。同时，评估标准不系统，随意性较大。政府对社会组织的监督评估大多还只是通过街道办事处和社区居民委员会对养老服务所提供情况进行跟踪和督促。虽然民政局也采取定期督查等方式进行监督，但由于社会组织大多与政府关系密切，缺乏独立性和自主性，政府所谓的考核与评估大多流于形式。
三、完善政府购买养老服务政策的建议
构建社会化养老服务体系是一个漫长的过程，不是一蹴而就的。政府购买养老服务政策要达到预期效果, 离不开财政经费的支持、规范购买合同和流程、专业化服务人员的支持。同时促进社会组织的发展, 以及加强政府购买养老服务的监督评估工作也是非常重要的。
1.广泛筹集政府购买养老服务经费
政府购买养老服务离不开稳定的经费投入。养老服务是公共服务的重要组成部分，政府购买服务的经费应以财政投入为主，吸引社会经费。通过制定相关的政策，统筹规划，把社区工作者教育培训经费、公共服务基础设施建设经费等纳入到财政预算，并加大监管、监督力度,确保实际经费的投入，特别是要保证养老服务供给所必要的投入。有条件的地方，民政部门可以探索将政府购买养老服务纳入本级福利彩票公益金的资助范围，并制定有关优惠政策，积极引导并鼓励社会力量以多种形式参与到养老服务事业中，为政府购买服务提供一定的支持。
2.购买程序和合同的规范化
其一，政府向社会组织购买养老服务的程序应当具有公开性、竞争性。在公开性上，广泛发布招标的信息，让各个社会组织和社会公众知晓，做到信息的公开透明。在竞争性上，有资质的组织要积极参与到招标过程中，形成良性竞争的局面。其二，签订正式的购买合同，明确双方的权责。合同中要制定双方权责细则，政府、社会组织各自履行相应的职责。这样才能避免双方受到利益损失，实现各自的目标，才能使合作关系得以维系，才有利于购买养老服务工作的长期稳定开展。
3.打造养老服务的专业化队伍，服务内容多样化
高素质的服务队伍是实施政府购买养老服务政策的重要保障。第一，配置专业的人员。建议每年从应届社会工作专业和养老服务专业毕业生中选拔业务骨干，提高养老服务队伍的素质。实行职业资格认证制度，制定岗位专业标准和操作规范，做到持证上岗。一支专业化的服务队伍对提高服务质量是至关重要的。同时，将再就业与培训工作相结合，通过养老护理培训，吸纳城市下岗职工、进城务工人员从事养老服务。第二，建立社会工作者制度。积极宣传尊老敬老，在中青年群体中养成尊老敬老的社会风气，主动承担起赡养自己的长辈的责任。第三，提供丰富的服务内容。除了必须的生理需求外，老年人还有被关爱、尊重以及娱乐等方面的需求。按照年龄相近、志趣相投的原则，成立老年人互助团队，由老年人自己组织起来，开展各种活动，相互服务，既通过集体的活动得到精神上的满足，获得生活的乐趣，又可以解决一些具体的困难。
4.推动社会组织的发展
政府要积极转变职能，实现“小政府大社会”的转变，由“划桨”变成“掌舵”。政府不具有在行政体系内直接提供社会化专业服务的能力，社区自身也没有提供这类常规性专业服务的能力。政府可以通过购买养老服务，由社会组织提供相应服务的方式来实现。一方面，政府应积极地扶持诸如各类社区服务实体、慈善公益组织等社会组织。通过优化社会组织的管理，在合乎法律法规的基础上，简化社会组织成立的审批手续。在财政上为其提供更多的优惠政策，制定政策鼓励社会力量向社会组织捐赠。另一方面，政府在对社会组织的管理上应加强引导和监督，给予社会组织自主经营的权利，不直接插手和干预社会组织的内部事务管理，使其成为独立自主的法人。
5.加强政府购买养老服务的监管与评估
政府向社会组织或机构购买养老服务，要提出明确的要求和标准，保障服务对象得到优质高效的公共服务。政府应建立起养老服务项目的评估体系，包括申请、评审、立项、招标、实施、调整、结项、评估、反馈等一系列环节。要加强信息的流动和沟通，通过多种途径让社会和公众了解，将其置于严格的社会监督之下。此外，政府可以委托有资质的第三方评估机构，依据科学的评估指标和标准，对养老服务机构的服务是否符合服务要求及服务质量标准进行评估。对评估结果较好的养老服务机构，可以给予一定形式的经费资助；对评估结果较差的养老服务机构，政府有权要求其限期改善服务。如果在一定期限内没有改善其服务水平，政府可取消其从事养老服务的资格。
推进政府购买养老服务是一项长期的系统工程，政府应集中精力开展养老服务的宏观指导。进一步建立和完善养老服务业的政策法规，落实相关优惠政策，给予财政支持，从更高的层面支持养老服务的发展。社会组织也要积极参与进来，不断加强自身能力建设，为提供优质的养老服务做准备。同时，在实践过程中，政府购买养老服务要遵守相应的规章制度，严格规范操作流程，这样才能让政府购买养老服务达到良好的效果。
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（作者单位：上海理工大学管理学院）