陈友 刘琴
摘要: 2002年区划调整后，原属南京市雨花台区的沙洲、双闸、江心洲三个涉农街道划入建邺区管辖。随着城市化进程的加快，在城市大拆大建过程中，许多农民进了城，成了失地农民。在不少上访群体中，2004年以前的原货币安置的老征地人员问题最为突出。为此，南京市建邺区区委办联合区农办对2004年以前原货币安置的失地农民生活状况进行了实地调研。多次召开座谈会和专题会议，梳理出面临的主要问题，并提出相关对策建议，供领导决策参考。
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关键词 :原货币安置；失地农民；生存问题；对策建议
1999 年至2004 年期间，按照南京市一次性货币安置政策，建邺区辖区内现有以“货币补偿”形式拆迁安置的老征地人员3677 人。其中大多数为“4050”人员，处于种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”困境，其就业生计、自身养老、子女教育、社会稳定等一系列问题越来越突出。亟待在进一步深化综合改革，通过出台配套帮扶政策，在提高城市化水平的同时，着力解决好原货币安置的失地农民后续帮扶中遇到的深层次问题。
一、2004 年以前失地农民当前面临的主要问题
1.基本概况
据全区调查摸底，1999年4月1日至2004年4月9日期间，原货币化拆迁失地农民（以下简称失地农民）中现户籍仍在本区的共有5265户，13576人。其中劳动年龄段内9327人，18岁以下上学2447人，60～80 岁1713 人，80 岁以上89 人；参保3758人，低保家庭195户，享受基础养老金851户，享受失地农民补助1276户，享受特困残疾补助13人，享受“边缘户”春节慰问79户。
现户籍在外区的共有907 户，2135人。其中劳动年龄段内1365人，18岁以下上学360 人，60～80 岁270 人，80 岁以上33人；参保家庭287户，未参保家庭138户，482户参保情况不详；低保家庭53户，享受基础养老金112户，享受失地农民补助97户，享受特困残疾补助5人，688户享受政策情况不详。
2.生活问题
失地农民在失地前基本上能自给自足，生活支出不多。但是失地以后，尽管政府给予了经济补偿和房屋赔偿，当时每户约20万元左右。一旦过上城镇居民生活之后，他们的日常支出随之加大。当时绝大多数家庭的拆迁补偿款均用在了购置新居（主要是小产权房）上，个别家庭还甚至出现补、赔不抵支的情况。由于劳动就业问题不能及时衔接、工资标准偏低、失业待岗以及大病伤残等因素，面对物价日益上涨，养老段失地农民尽管每月领取245～385元的老年困难生活补助。但在生活上出现了问题，到政府上访要求困难补助的人群越来越多。据调查，仅双闸街道红旗村、五星村2个村民小组困难人群就达874户。全区现有一次性货币安置的老征地人员3677人，原领取安置费1~4万元不等，其中70周岁以上的高龄人员有1565 人，占总人数的43%。上述生活窘境的高龄失地农民给维护基层稳定、社会和谐带来了很大的压力。失地农民土地补偿、赔偿金不能从根本上解决失地农民长期的生活问题。
3.就业问题
从失地农民的实际就业情况来看，客观上存在就业难的问题。多数农民思想落后，观念陈旧，知识层次偏低，尤其是那些中老年失地农民，不易接受新知识，难培训，难以胜任岗位技术要求。目前，建邺区失地农民中，40岁以上的占72%，初中和初中以下学历的占91%。政府安置下岗职工本身难度就很大，安排失地农民就业的机会就更少。因此，多数失地农民只有靠打零工维持生计，缺乏稳定的收入来源。
4.养老保险问题
由于目前我国土地征用普遍实行政府行为，失地农民的土地商品使用价值未能得到充分体现，失地农民所得赔偿、补偿不但要解决当前生活、购置房屋所需，还要解决今后养老问题。因此，失地农民自身养老问题凸显，特别是拆迁时列入养老年段人员一直进入不了社保，长期失保，给自身和家庭带来了很大的经济负担。在今年8月南京市出台的《市政府关于完善被征地农民老年生活保障和住房保障政策的实施意见》（宁政发〔2013〕262号文）中提出，建立已享受老年生活困难补助人员缴费参保的政策通道，通过一次性补缴，将其纳入基本生活保障范围，每月领取550元，同时继续享受基本居民医疗保障。但大多数养老年龄段人员普遍不愿补缴，原因是无钱缴费。全区符合上述条件的养老年龄段人员共有3357人，截止2013年12月底，全区仅有1408人补缴参保，补缴金额2090.95万元，仅占应总补缴人数的38.3%。
5.医疗问题
失地农民介于城镇和农村之间，作为农民他们已无地可种，作为城镇人口又没有工作和技能，收入少且极不稳定。近年来，由于医药费长期居高不下，大多数失地农民看不起病，多数人采取“小病抗、疑难病拖、大病克服”的做法，一般很少进医院救治。政府尽管也认识到这一问题的重要性，但由于基本居民医疗保障起点低，大病报销比例不高（基金承担60%）,对进入高龄的失地农民来讲也无疑是杯水车薪。
6.子女教育问题
2004年以前拆迁的货币安置的失地农民大多买的是小产权房，自身及后代落户成为大问题。他们的后代子女上学无学区，入学得交借读费，加重了失地农民及其后代的经济负担。同时，国家现行的九年义务教育制度，就国民基础教育而言是可行的，但在当今科技、信息高速发展的时代，一个只具有初中文化的人，其社会生存是十分困难的，接受高等教育成为必然。而失地农民及其后代面对巨额教育支出，一筹莫展、困难重重。随着时间的推移，失地农民子女及其后代受教育问题均面临真正的危机。
二、有关建议
1.切实提高养老年龄段失地农民生活待遇
据调查，1999年1月1日至2004年4月9日期间的养老年龄段失地农民，既没有拿到经济适用房，也没有拿到足以购买商品房的住房补偿款，成为失地农民中为数不多的“夹心层”。他们以政府补助的方式享受老年生活困难补助待遇，每人每月245～385元（2013年标准），远低于城市低保标准。南京市政府2013年8月虽出台宁政发〔2013〕262号文，规定享受失地老年生活困难补助人员可通过一次性补缴费，纳入基本生活保障范围，每月领取550元。但实际情况是，这一部分老年人大都生活困难，无钱补缴，补缴率仅占38.3%。为此，建议区、街参照城市低保生活补助标准，一方面切实提高通过补缴参保人员的基本生活保障待遇和基本医疗保障待遇。另一方面对于没有选择补缴参保、继续领取老年生活困难补助的失保人员，想方设法提高困难补助，让他们真正地享受到改革发展的“红利”。
2.建立科学合理的教育培训保障机制
目前，失地农民的再就业面临“两难”：就业渠道不畅和就业技能缺乏。因此，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，切实提高失地农民转岗再就业能力已势在必行。应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的区、街(镇)、社区三级农民职业技能培训网络体系，以方便就近培训。尽快把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系，实行“技能扶贫”，发挥政府购买培训成果政策效应。要加大职业培训资金投入，坚持“导向式”就业培训，推进“采岗式”就业，建立“量身定做”就业档案，做好“无缝式”对接服务，实现政策、投入、平台建设“三个到位”，落实好“培训评标、培训督导、考培分离、补贴审核、培训跟踪”五项制度。同时，做好农民失地岗前培训。应当提前谋划，对未来几年内将成为失地农民的农民率先纳入再就业培训体系中，“授之以渔”。通过岗前培训和岗位技能培训，使失地农民的基本素质和岗位技能得到明显提高，确保他们今天失地、明天就业。
3.建立再就业创新机制
农民市民化的重要前提是农民就业的社会化、非农化和充分化。鼓励、扶持失地农民自谋职业，特别是针对以“4050”人员为主题的失地农民，应制定出台比城镇下岗人员自谋职业更为优厚的有关税费优惠政策。对开展自主创业的失地农民，应按小微企业同等待遇发放小额贷款给予支持。鼓励社会企业尽量消化失地农民，对吸收失地农民的企业，应享受安排城镇下岗人员、残疾人员的有关税费优惠政策。例如，江阴市出台新政，开设公益性岗位，对凡符合条件的被征地农民再就业，可获岗位及社会保险“双补贴”，即对连续失业1年并登记就业困难的被征地农民，受聘者签订1年以上劳动合同，每人每月可获400元岗位补贴。
4.建立社区经济组织和收益分配机制
在农民市民化过程中，必须加强农村集体“三资”管理和后续运作，并处理好历史遗留问题。加快农村集体“三资”产权和股份制改革，增加失地农民资产性收入的比重。对于土地已基本征完或全部征完的“城中村”，在“村改居”时进行分类改革：资产总量大、收入较稳定的村，应进行股份制改革，量化到人；总量不大、收入不稳定的村，可进行资产托管、入股投资，量化到人；资产较少的村，应优先用于为村民办理养老保险，提高其社会保障水平。同时，加快农村集体资产产权制度创新，允许股权内、外部自由转让，促进资产的社会化。
5.尽快解决失地农民子女上学难上学贵的问题
建议失地农民后代子女在九年义务教育阶段，凭户口薄、拆迁补偿协议和失地农户证明在就近入学的中小学就读免借读费，免交费用由原籍区、街两级财政负担。设立区级教育扶持基金，对考取大中专学校的失地农民子女，每学年可在原籍教育扶持基金中列支一定数额的教育补助金，以专项补助形式资助困难家庭。
（作者单位：南京市建邺区农业办公室、中共建邺区委办公室）