魏士杰
摘要：党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的科学命题。作为西方治理理论的集大成者，斯托克的“治理五要素”理论对推进我国国家治理能力现代化具有重要的启示作用。
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关键词 ：斯托克；国家治理能力；现代化
目前，我国进入了发展转型期和改革关键期。转型意味着新旧问题的交织、诸多矛盾的堆积，这就对我国公共治理和国家治理能力现代化实践提出了挑战。相比西方发达资本主义国家，我国公共治理发展相对滞后，需要学习全新的治理理念和治理模式。治理理论大师、英国管理学家斯托克的治理理论对当前我国国家治理能力现代化的推进有着重要的理论价值。但斯托克的治理理论是建立在与我国截然不同的经济方式、文化背景之上，需要结合我国现实发展国情，对斯托克治理理论进行一定的理论反思和价值取舍。何处吸收，何处摒弃？围绕这些问题，我们在分析我国关注并引入斯托克治理理论的主要原因基础上，科学审视斯托克的治理观点，提炼可借鉴的地方，并结合我国社会发展现实和国家治理目标，提出推进我国国家治理能力现代化的科学策略。
一、关注斯托克治理理论的缘由
从公共管理学发展视角看，治理理论被喻为20世纪90年代西方管理学界兴起的一种新型国家治理和公共管理范式。作为治理理论的集大成者，斯托克的“治理五要素”理论与西方治理理论一样，都有其独特的生成背景。一方面，从理论上看，虽然新公共管理强调组织效率和服务精神，但是对管理结构优化的忽视以及对平等、正义等理念的漠视都使得新问题和新矛盾难以得到解答。斯托克治理模式正是对这些问题的回应；另一方面，从实践上看，新公共管理的治理范式的不切事宜，以及西方发达国家的治理危机的出现，为新型治理理论的诞生提供了可能；此外，经济全球化的国际背景，国际组织的有效运行，为新型治理理论的出现提供了强劲动力。我们关注斯托克治理理论，不仅仅在于我们治理理论的转型升级，也有我们特有的一些原因。总体来说，社会转型的客观需求、全球化的时代背景以及政府职能的转变是其关键因素。
与西方发达国家相比，我国的社会转型更为复杂和艰难。从现实层面来看，我国的转型不是简单意义上从工业文明向后工业文明的转型，而是处在农耕文明、工业文明和后工业文明的交汇之中。因此，转型的难度可想而知。著名经济学家林默彪认为，社会转型具有以下六个特征：“第一，社会各阶层处于分化与组合中，社会权力、社会资源和财富在发生转移和进行重新分配，原有的一些利益结构被打破，新的利益结构在重组；第二，传统权威在流失，社会权力在发生转移；第三，维护原有利益结构的社会制度和体制正在向一种新的社会制度和体制转变；第四，社会群体、个体和不同的社会力量之间的竞争和冲突加剧；第五，出现信仰危机和价值多元化；第六，社会心理的焦虑和迷惘。”因此，这些问题的及时有效解决，不仅需要政府的治理创新，也离不开社会组织的努力和市场公共服务的转型升级。
全球化不仅意味着经济领域的跨国际化，也对社会形态和价值观念产生巨大影响。全球化的快速蔓延既为国家的发展带来机遇，也为国家的治理提出挑战。一方面，全球化下的各种风险挑战对政府的宏观掌握能力和决策执行能力都产生一定的影响，这就需要治理理念的创新和国际协作的加强；另一方面，全球化也滋生了文化的交汇与渗透。西方文化殖民主义和文化霸权主义等消极思想对社会主义核心价值体系和中华民族传统文化产生了巨大冲击，文化治理显得格外重要。从公共行政学的发展轨迹来看，政府职能的转型已成为世界公共管理学达成的共识。当前，我国正在构建服务型政府，重点以行政体制改革为支撑，重组行政资源、减少行政审批、提高行政效率、优化公共服务等都是服务性政府的题中之义。从本质上说，服务型政府区别于以往的管制型政府，倾向于从权力本位转变到权利本位上去。因此，服务性政府需要政府与社会、公民的良性互动，需要三者之间的有机协作，这就为推进国家治理能力的现代化提供了契机。
二、斯托克治理的“五要素”及其取舍
从词源上看，治理是指“原意是控制、引导和操纵”。但自从20世纪90年代随着西方治理运动的兴起，治理的概念就偏离了原来的界定。Robert Leach 认为“治理就是政府支持社会力量，通过面对面合作的方式组成的网络管理系统。”Rosenau也“将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依赖国家的强制力量来实现。”因此，在新公共管理学者看来，治理绝非原有的管制与操纵，更多的是一种协作与引导。从我国的政治实践来看，治理是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。
1.斯托克的“治理五要素”
作为西方治理理论的主要代表人物，斯托克总结了西方公共治理运动的实践成果，并集合其他学者的观点，科学地提出了治理理论的5个基本要素：一是治理指出自政府而又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；二是治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点；三是治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；四是治理指行为者网络的自主自治；五是办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以运用新的方法和技术来控制和指引”。
⑴政府不再是治理的唯一主体。斯托克认为，由于客观情景的越向复杂，公共治理的责任和任务不能还停留在传统意义上的政府，应该需要更多的社会组织和公民个人的积极参与。例如，非政府组织、企业团体、社会中介组织等等。
⑵明确治理主体之间的界限与责任。在政府政策的执行和开展过程中，政府会将相关责任转移到社会组织、私营企业和公民个人。而这种所谓的责任转移就使得政府组织和非政府组织之间的界限和责任变得模糊不清，容易造成政府治理的混乱。因此，斯托克强调在公共治理中，必须要明确相关主体之间的界限与责任。
⑶加强相关治理主体共同协作。正是因为治理主体的多元化，而政府又是治理主体的核心，就会存在相关行为者对正式权力存在一种依赖。因此，在治理的实际运行过程中，势必要加强各种客观存在的主体之间的相互信任和协作，从而实现治理运行的良性互动。
⑷建立社区治理的自主自治网络。在公共治理过程中，各种主体通过协商达成共同的治理目标。虽然治理有着对话和协商的支撑作用，但是这种协作往往带有多元化、分散性的特点。因此，斯塔克认为“实行治理就意味着参与者最终便形成自主自治的网络”。建立各个主体之间的自主自治网络运作模式，充分发挥多元主体各自的自身优势，通过合作增强各主体之间的认同感，进而实现各方的共同利益，创造具有活力和创新精神的新型社区治理机制。
⑸政府要探索社区治理的新方法和新手段。斯托克认为“置身于治理环境中的政府必须学习一种适宜的、和往昔那种等级制度思想模式相反的运作规范。”这就是在公共治理过程中，政府既要通过政策和管理来实现公共服务和社会治理，又要借助一些“相反的运行规范”——方法的创新和技术的引入。因此，治理需要体制机制的不断创新以及新的技术理念的导入。
2.斯托克治理理论的取舍问题
很多国外学者认为，西方的治理理论并不适用于中国的现代化治理。其主要原因在于，中国既没有成熟的市民社会和公民意识，也缺乏西方那一套行政管理体制。但是，西方的治理模式并不是一种标准答案，并不是一种一成不变的价值导向，包括斯托克的治理理论。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，我们既要学习斯托克治理理论的精华，又要大胆摒弃其糟粕的地方。
通过以上阐述，斯托克治理理论对当前我国推进国家治理能力现代化和公共管理体制改革具有重大借鉴意义，至少有以下五点值得我们考量与学习：其一，适当限制政府的微观干预；其二，优化政府的公共服务；其三，引入竞争机制提升行政效率；其四，明确相关治理主体的责任和任务；其五，运行新技术和新手段提升治理质量和效率。当然，斯托克的治理理论所包含的价值和财富远远不止这些。
从辩证唯物主义范式分析，基于资本主义私有制基础之上的斯托克的治理理论也带有不可取舍的问题：首先，治理的理论假设不可取。在斯托克看来，治理的前提和核心是权力分配。在治理过程中，国家要根据不同问题和不同情景，对所需要解决的相关问题做出权力分配。而我国的国家治理的目标在于提升行政效能和公共服务。其次，治理的相互关系不可取。无论是斯托克的“治理五要素”，还是西方的治理理论，都认为国家与社会、国家与市场、国家与公民这三组互动关系是一种此消彼长、相互排斥的关系，这与我国的“以人为本”的治理理念是大相径庭的。再次，治理的价值理念不可取。资本主义的私有制造就了斯托克治理理论具有很强的社会中心主义和政治世俗化，过分强调自由主义和个人权利。从发生说的视角来看，西方首先拥有发达的市民社会，然后演变成一种公共领域，国家的产生和治理的运行是建立在市民社会的公共领域的基础之上的；而我国自古以来是一种中央集权的发展模式，即先有国家和政府，国家引导公民进行有序政治参与，然后才形成一定的公共领域。因此，市民社会的发展是在国家支持与引导的结果。
三、推进国家治理能力现代化的基本目标和科学策略
党的十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”一般而言，治理的基本目标就在于维护社会稳定，促进公共利益和公共服务最大化。因此，“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”为了实现这一目标，就需要我们不断进行政治体制改革和社会治理体制创新，用科学的政策导向和技术手段推进国家治理能力现代化发展。具体来说，要构建政府授权机制、完善信息公开制度、保障公民政治参与、促进治理协商对话以及确保治理良性互动等等。值得注意的是，这些治理策略有着固有的演进逻辑，即基于政府授权和信息公开，社会组织和公民个人才能进行充分、有效的政治参与和公共治理，并就治理问题进行平等的对话与协商，以形成科学、良性的治理互动体系。
1“治理五要素”首要观点是政府不再是治理权力中心和唯一主体
在推进国家治理能力现代化过程中，各级政府要适度放权，将政府权力授予一定的社会组织和相关团体，允许各地、各社区就一些社会问题、公共服务等方面进行自我管理、自我监督。当前我国进行的民族区域自治制度、基层群众自治制度、企事业单位民主管理制度等取得了良好效果。因此，新时期要继续完善相关的自治制度。政府应积极鼓励社会组织、人民团体、私营企业等担当更多的社会治理责任。
2.信息公开是政府形象的重要砝码
在公共治理开展过程中，要不断健全政府的信息公开制度，因为只有信息公开，才能让公民更好、更积极、更主动地参与到公共治理之中。斯托克强调用新的技术和手段来推进治理。因此，各级政府要创新工作思路，既要不断完善传统意义上的政府信息公开制度，保证信息的及时、有效；同时要善于借助新媒体、新技术来宣传，拓展信息公开机制。例如，电子化政府、微博微信互动、视频直播、网络听证会、民主座谈会、社区交流会等新形式。
3.多元化治理模式意味公民作为治理的重要主体责任
虽然我国公民的政治参与取得了一定进展，但公民参与的发展程度与社会主义民主政治的进度还有很大差距。一方面，要不断增强公民意识，调动公民政治参与的积极性与主动性，让公民个人真正就自己关心的话题和与自己切身利益相关的政策，向政府和有关部门提出意见。譬如，医疗卫生、住房保障、子女上学、社会保障等等；另一方面，各级政府要完善政治参与制度、畅通公民政治参与渠道，用法治和制度保障公民有序、有效政治参与。
4.政府治理政策执行和公共服务的提升
仅仅依赖公民的政治参与是远远不够的，还需要政府建立与社会组织、公民的协商互动。作为斯托克治理理论的三大支柱，网络管理理论的“关注的焦点是政府如何有效地与政府内和政府外的组织互动，最终实现目标。”因此，各级政府要构建一套科学严密、良性运行的互动机制，将社会组织和公民个人担当政府治理的助手和帮手，并就沟通、协商渠道进行拓展和创新。近些年来，很多地方政府都通过政府论坛、政府博客、微博问政、微信平台等新形式，加强政府与社会、政府与公民的之间的交流互动。这是好的发展方向，但在具体操作上，例如，问政信息的反馈、公民信息保护、网络秩序的维护等，还需要进行大胆、深入地探索与研究。
正如前面所阐述的那样，我国国家与社会、国家与市场、国家与公民之间的关系并非是西方语境下的此消彼长的反向关系，而是一种有机统一、相辅相成的辩证关系。在推进国家治理能力现代化的过程中、在处理社会问题和公共治理上，既要依靠政府的核心领导地位，又要向社会、市场和公民借力，以形成政府、社会、市场和公民的良性运行、有机互动的“动车组模式”。这种良性互动，不仅可以淡化政府与社会、公民之间的隔阂，又可以为公共治理提供合力、注入活力。
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（作者单位：中国矿业大学文法学院）