陈莹
摘要：十八届三中全会提出要深化投融资体制改革，允许社会资本通过特许经营等方式投资社会领域。一时民间资本参与养老服务热情空前高涨，大量名为扶持政策实为限制门槛也随之应运而生，急需各地出台符合本地情况的鼓励细则和政策规制加以引导。本文以浙江省诸暨市为研究样本，提出民间资本进入农村养老服务体系政策建议。
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关键词 ：民间资本；养老；诸暨
目前，由政府主导的我国养老服务体系已形成政府在养老服务领域中的主体地位。面对越来越大的养老需求，日益浓郁的民资创业氛围，吸引民间资本进入农村养老服务领域，扶持社会力量兴办养老服务业，具有重要意义。国家民政部2012年7月出台相关鼓励政策，但投资主体大多处于观望态势。主要原因是，相关政策不明朗、优惠措施无法执行。进一步探讨民资进入养老服务领域的政策支持体系，对鼓励和引导更多民间资本进入养老服务业，化解供需矛盾至关重要。诸暨是浙江省养老服务社会化示范县（市、区），作为民间资本进入社会领域改革省级试点。诸暨市先行先试，推行扩大民间资本进入养老领域的改革，对同类县市具有一定参考价值。
一、鼓励民间资本参与养老服务的政策概述
上世纪90 年代末，我国开始探索民间资本参与养老服务体系。国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化意见的通知》，鼓励社会资本投资养老院，允许营利性资本基于社会责任投资兴办社会性养老服务组织；2005年，民政部发布《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》，逐步放开对民间资本进入养老领域限制，对民间资本参与养老服务体系建设方式做出独资、合资、合作、联营、参股等多项规定，将民间资本参与养老服务体系建设领域拓展到社会养老服务机构、居家老人服务业务、促进老年用品市场开发等，并推出各项优惠措施。
2012年以后，《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》《关于加快发展养老服务业的若干意见》等多项政策出台，其中，2012年7月24日民政部出台的《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，从参与领域、优惠政策和资金支持对民间资本参与养老服务体系建设进行了规定。鼓励民间资本参与居家和社区养老服务、举办养老机构或服务设施、参与养老产业发展；进一步落实优惠政策，比如，对民间资本举办的非营利性养老机构或服务设施提供养老服务，根据其投资额、建设规模、床位数、入住率和覆盖社区数、入户服务老人数等因素，给予一定建设补贴或运营补贴；争取建立养老服务的长效投入机制和动态保障机制，将民间资本参与运营或管理的养老机构纳入资助范围内。
二、诸暨市支持民间资本进入养老领域政策解析
近年来，浙江省加快扩大民间资本进入社会领域改革步伐。2014年5 月，浙江省人民政府下发文件，同意在诸暨市开展扩大民间资本进入社会领域改革试点。诸暨老龄化程度高于全省平均水平，截至2014年底，全市60周岁以上老年人口达231818人。老龄化、高龄化、空巢化等一系列社会问题倒逼诸暨市“开闸引水”，探索民间资本进入养老领域的改革。诸暨市2014年9月制定实施了《诸暨市扩大民间资本进入养老领域改革试点的实施意见》（简称实施意见），从切实保障民办养老机构用地、简化审批程序、明确投资者权益和责任、加大税费优惠支付力度、加大经费补助支持力度、加大医养结合扶持力度、加大金融和财政扶持力度等七方面对引导社会力量发展养老产业做出规制。
在民办养老机构用地上，对前期普遍反映的用地难问题做了回应。投资者拿到通过招拍挂出让方式取得的民办养老机构用地后，可通过金融系统做融资抵押。允许民营养老机构利用有偿取得的土地使用权、产权清晰的房产等固定资产办理抵押贷款，金融机构支持养老服务企业上市融资。
在民办养老机构投资者权益保障上，过去民办非营利性养老机构中所有捐资和出资人的投入属于社会资产，不得由出资人占为己有。但从资本逐利性看，会限制民间资金投入热情。《实施意见》规定，非营利性民办机构、居家养老服务组织，出资者拥有实际出资额的财产所有权。经营管理较好的，可从收支结余中提取一定比例用于奖励举办人。民办养老服务机构存续期间，产权还可依法转让。值得一提的是，《实施意见》在浙江新政基础上，结合区域发展实际，在简化审批程序、加大经费补助、加大医养结合扶持力度等条款上又有新突破。比如，在审批上，原来要先办许可证，消防、环评审批是众多小投资者的重大门槛，常常花几个月甚至一年半载才能办齐手续，这就导致大量“地下养老机构”存在。新意见简化审批流程，由“先证后照”改为“先照后证”，提高了办事效率。又如，在加大经费补助上，一是床位补助力度加大。非营利性民办养老机构可获自建4000元，租赁3000元每床的建设补助。营利性民办养老机构也被列入床位补助范围，为民办养老机构多元化发展提供了可能。二是实施养老护理员补贴。对持有高、中、初级国家养老护理职业资格证书的护理员，分别给予每人每年4200元、3000元和1800元的特殊岗位津贴。此举缓解了养老机构用人难、留人难问题，也对“持证上岗、规范管理”做出政策引导。三是支持购买机构责任险。对养老机构参加政策性综合责任保险的，所需保费由市财政按50%的比例补助。
三、当前扶持政策存在的问题
2014年浙江出台扶持民间资本进入养老领域的新政策以来，取得良好社会效应。以诸暨为例，民办养老机构床位数已占总床位数的50%以上，12家新进民营养老机构获得预登记，民间资本投资养老领域热情高涨，但也存在一些问题。
1.开放程度还有待加强
《实施意见》中虽涉及关于营利性养老机构的优惠政策，但力度不足。公共财政补贴向福利性和非营利机构倾斜，势必引导民间资本进入民办非企业领域。这样的身份带来的是难以融资和分享利润。
2.政策落地较难
从当前全国各地的扶持政策看，一般由民政局主导发文。虽然在民政层面看，对民间资本进入养老领域门槛大大降低，但这是一个系统工程，需要环保、消防、规划、人社等多部门协同，急需出台一个协调处理意见或协调机构。比如，一些民办养老机构想申请建立正规挂牌的医务室，并为老人开通医保结算服务。此工作涉及卫生局及人社局，虽然民政部门努力协调，但效果不理想。
3.行业监管体系不完善
扶持政策的有效实施必须依靠养老服务评价和有效监管。诸暨在《实施意见》中明确了投资者权益及责任，但没有明确各部门的监管职责，容易导致推诿。比如，资金补助上，通常按床位的硬性指标发放补贴。按照目前县级市老龄办的人员配备，往往一人负责多项工作，一个数据持续用多年，这样的监管带来二次分配不公，也容易陷入“大而全”的设施配备导向。
四、民间资本参与养老领域的政策建议
1.为民间资本进入养老领域提供更宽松的环境
如何从机构性质、价格体系、管理运行机制、财政补贴、行业规范等方面为民营资本创造联动、宽松的成长环境是民间资本积极进入养老领域的先决条件。第一，不管是营利的还是非营利性的民办养老机构，政府都有责任明晰、保护其产权，这是保证民间资本参与社会公共服务提供的制度和法律基础。尤其在养老产业发展初期，不可对营利性民营机构给予过多的约束。第二，大力发展行业协会。根据国外经验，民间组织之间的联合对于引导民间组织的发展方向和增进民间组织的社会责任具有重要的作用。政府要改变以往工作中管得过严过细，包揽过多的弊病，取消不必要的检查、评比，通过行业协会制定标准，强化行业之间的沟通、约束和竞争，发挥行业自治的积极作用。第三，打破以往以所有制差别配置养老资源的“二元体制”，使公办与民办机构通过服务质量的提升平等地开展竞争，促进中国养老行业的良性发展。
2.加大民间资本进入养老领域扶持政策的落实力度
要认真研究政策落实的具体办法，对民办养老机构优惠扶持政策落实情况加强监管。政策实施的相关部门要制定政策落实的联动机制，不推诿扯皮。一方面，要在资金、信贷等方面进一步加大扶持力度，保证民办养老机构在初期发展阶段的正常运营。目前，按床位进行的补贴是否可以改为按入住失能老人的形式。另一方面，除补贴和购买服务等资金支持性政策之外，还应加强各种非资金性质的扶持政策的落实。例如，针对租赁房屋的养老机构因其房屋原使用性质不能享受与居民家庭用电、用水、用气、用热同价政策时，如果在协调相关单位无果的情况下，是否可以采取变通方式加以解决。又如，税费优惠措施中规定“对民间资本举办的养老机构或服务设施提供的养护服务免征营业税”。但在实际操作中要免除上述税种需要完成繁琐的申请和批准程序，建议进一步简化此类手续。
3.将鼓励民间资本投入养老领域纳入法制化的发展轨道
从诸暨这样的县级市来看，民间资本进入养老领域往往缺乏相应的行业标准和政策规制，需要尽早将其纳入法制轨道。一方面，要建立健全养老服务标准体系，促进行业规范化发展。首先要制定出目前养老产业发展中比较急需的养老服务机构分层分类标准、失能老人评估标准、居家养老服务项目分类标准、养老服务中介机构基本要求等标准；然后进一步优化、细化，确保标准体系的有效性。另一方面，建立风险分担机制。建立入住老人及机构的社会保险制度，鼓励民营养老机构参加政策性综合责任保险，减轻社会办养老机构管理上的压力和运营成本，提高社会办养老机构应对经营风险的能力。
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参考文献
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（作者单位：中共诸暨市委党校）