叶慧
摘要：本文以重庆市两个少数民族贫困县295户农户为样本，通过构建低保户识别Lo?gistic模型和农户低保政策公平评价的有序多分类Logistic模型来评价农村最低生活保障制度公平性。研究发现少数民族贫困县低保产生程序不受人情因素影响，但农户对政策公平性评价不高，且评价结果受主观人情因素影响。由此说明政府应加强宣传和管理，提高农户对政策的认识和理解。
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关键词 ：农村最低生活保障；低保户识别；公平性；人情因素
农村最低生活保障制度（简称农低保）是保障贫困人口基本生活权利和维护其最低生活需要的社会救助制度，是中国社会保障体系的“ 最后一道安全网”。2007年国务院公布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》[1]，至此农低保制度正式确立，维护社会公平是其核心建制理念。但是，由于收入核查难，导致“错保”“漏保”与“关系保”“人情保”等个别现象出现，极大地损害了社会保障制度的公正形象，造成干群矛盾，尤其是在社会保障最被需要的贫困地区。陆杰华和吕智浩（2008）提出，在实际操作中，过分强调低保户认定过程中的民主，以票决制确定低保户，这在民主与法治程度不高的农村易于异化为按宗族、亲缘等关系获得低保资格，损害低保确认的公正性。[2]丁建文和刘飞（2009）认为越是贫困落后地区，贫困农民的诉求能力越是薄弱，民主意识越是不强，低保服务人员水平越是不高，入保公平越是难以保障。不公正的入保带来的是低保资源无效使用。公平入保在低保资源有限的条件下越显得重要。[3]易红梅和张林秀（2011）研究发现全国样本村只有25.5%的最贫困农户在2007年得到了低保，农低保制度瞄准效率不高，瞄准遗漏和瞄准漏出同时存在。[4]黄瑞芹（2013）研究发现湖南民族地区农低保目标准确瞄准率为88.6%。[5]据此，2012年国务院公布《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》。意见提出了加强和改进最低生活保障工作基本原则，即要坚持应保尽保，坚持公平公正，坚持动态管理，坚持统筹兼顾。[6]2014年民政部和财政部印发《最低生活保障工作绩效评价办法》，从绩效评价制度建设来确保低保工作的规范性、效率性和有效性。[7]那么，农村社会保障制度公平吗？为回答此问题，本文以重庆市两个少数民族贫困县295户农户为例，通过构建低保户识别模型和农户低保政策公平评价模型来评价农村最低生活保障制度公平性。
一、研究背景与数据来源1.研究背景
农村最低生活保障制度公平吗？为回答这个问题，课题组于2013年7月对重庆市A区和B县进行了机构访谈和农户调查。A区和B县位于重庆渝东南地区，均属于国家级贫困县，少数民族聚居区，少数民族人口比例分别为73.3% 和84%。机构访谈涉及调查区域的扶贫办、发改委、农委、财政局、民政局、社保局、城乡建委、统计局、县医院、乡镇政府、村委会。农户调查获得有效样本量为295户，其中水市乡87户，石会镇86户，板溪镇69户和毛坝乡53户。调查区域均属于国家级贫困县，社会保障是贫困地区社会稳定的“安全网”、经济运行的“调节器”，是建设和谐社会的重要组成。
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救助制度。农低保实行地方人民政府负责制，按属地进行管理，调查地区以县（区）为单位进行管理。低保标准依据当地农村经济社会发展水平和财力状况来合理确定，低保金实行差额补贴，调查地区低保金＝（低保标准－家庭人均收入）×家庭人数。低保对象按照公开、公平、公正原则产生，并实行按年、半年或季度的动态管理方式。调查地区低保户产生程序：审查受理、调查核实、听证评议、张榜公示、乡镇审核、区县民政局审批、张榜公布、发放低保证和低保金。低保资金来源主要以地方筹集为主，调查地区资金绝大部分来源于市级财政。2012-2013年重庆市A区低保标准为每人每月185元（约每人每年2220元），接近于国家统计局公布每人每年2300元的贫困标准。2012年第四季度全区有7822户16698人享受农村最低生活保障，占全区农业人口310978人的5.37%，发放保障金3033.9 万元，月人均补助水平129.76元。[8]B县低保标准为每人每月180元（约每人每年2160元），2012年第四季度全县有15248户24641人享受农低保政策，占全县农业人口773926人的3.2%，发放保障金3720.4万元，月人均补助水平123.5元。[8]
2.数据来源与描述
为了评价农村最低生活保障制度是否公平，笔者从两个方面进行分析：一是客观上评价低保户产生程序是否公平，通过构建低保户识别Logistic模型来分析农户“吃低保”是否存在某些人情因素；二是主观上评价低保政策是否公平，通过构建农户低保政策公平评价的有序多分类Lo?gistic模型来进一步明确人情因素的作用方向及影响程度。其中因变量1表示农户是否是低保户，0为否，1为是；因变量2表示农户对农低保公平评价，1为公平，2为一般，3为不公平。自变量包括三类变量组：（1）户变量组，包括户主民族、家庭收入等级、医疗负担、教育负担；（2）个体变量组，包括受访者年龄、受教育程度、健康状况。（3）人情因素组，包括家庭特殊背景、亲朋好友交往程度、参加村活动次数。模型变量赋值及其描述性统计结果如表1所述。
从低保政策参与来看，低保户有22户，共有104人，低保覆盖率为7.3%。从低保政策评价来看，仅有45.4%的样本户认为低保政策公平，19.3%的样本户认为政策不公平，还有35.3%的样本户认为政策公平性一般。
从家庭禀赋和个人特征来看，样本户中少数民族家庭有245人，约占样本数的83%，其中土家族是样本户最主要的民族；43.7%的样本户家庭收入在1万至3万元；18%的样本户医疗支出占家庭总支出的20%以上；30%的样本户教育支出占家庭总支出的20%以上；受访者平均年龄为46岁，受教育程度为初中，健康状况自我评价大多为一般或比较健康。样本户社会资本较丰富。20.7%的家庭有干部或老板；受访者与村寨亲朋好友交往程度大多为非常亲密、比较亲密或一般；38.6%的受访者一年参加村活动次数超过5次。（表1）
二、低保户产生程序公平性检验
1.理论假定
理论上，影响农户“吃低保”的因素仅仅是家庭人均纯收入，但在实践层，政府会考虑低保申请者的贫困类型，即属于因病、因灾、因学中的哪一种，涉及到对申请者所在家庭生活支出的核算。另外，低保户申请是以家庭为单位，政府会考虑整个家庭的收入和支出情况，而不会考虑个人收支特征。因此，本文主要选择户自变量和人情自变量来分析因变量1，包括民族、家庭收入等级、医疗负担、教育负担、特殊背景、亲朋好友交往程度、参加村活动次数。理论假定如下：
假定1，家庭收入等级变量与低保户识别变量呈负相关。即家庭收入越少，农户越有可能“吃低保”。
假定2，家庭支出变量与低保户识别变量呈正相关。即医疗支出比例或教育支出比例越多，农户越有可能“吃低保”。
假定3，家庭人情变量与低保户识别变量无相关性。即无论家里是否有干部或老板，无论与亲朋好友交往亲密与否，无论参加村活动次数多少，均与农户能否“吃低保”无关，由此说明低保户产生程序是公平的。
2.实证结果与经济分析
运行STATA 统计软件，采用自变量全部回归法和逐步回归法分别估计低保户识别Logistic 模型，并计算出比值比，结果如表2。
根据表2的回归结果，全部回归法的模型似然比检验量为20.52，逐步回归法为15.36，两模型均通过似然比显著性检验，回归方程有效。其回归系数及比值比OR如下所述：
第一，民族变量对低保户识别有显著影响。在控制其他变量条件下，少数民族家庭成为低保户的发生比是汉族的6.25倍。
第二，家庭收入等级变量对低保户识别有显著影响，假定1成立。在控制其他变量条件下，家庭收入增加将减少农户成为低保户的概率，比值比为0.64。
第三，家庭支出变量对低保户识别有显著影响，假定2 成立。在控制其他变量条件下，医疗支出比例超过20%的家庭成为低保户的发生比将是医疗支出比例小于20%家庭的3.28倍，即医疗负担重的家庭成为低保户的概率更高。
第四，家庭人情变量对低保户识别无显著影响，假定3不成立。由此说明，低保户产生程序不受家庭是否有干部或老板、亲朋好友交往程度和参加村活动次数影响，低保户产生程序是公平的。
三、低保政策公平评价检验
1.理论假定
影响农户低保政策公平评价的因素包括农户家庭经济条件、农户对政策理解程度、农户政策参与程度等，涉及户、个体和人情三类自变量。因此，本文选择低保户识别、年龄、受教育程度、健康状况、特殊背景、亲朋好友交往程度、参加村活动次数等变量来分析因变量2。理论假定如下：
假定1，政策参与变量与低保政策公平评价变量呈负相关。即低保户对政策公平评价会高于非低保户。
假定2，受访者个人特征与低保政策公平评价变量有相关性。即年龄越大或受教育程度越高，对政策越能理解，对政策公平评价越高。健康状况越差的农户，越能从政策中受益，对政策公平评价可能越高。
假定3，家庭人情变量与低保政策公平评价变量无相关性。即无论家里是否有干部或老板，无论与亲朋好友交往亲密与否，无论参加村活动次数多少，均与农户低保政策公平评价变量无关，由此假定低保政策是公平的。
2.实证结果与经济分析
运行STATA 统计软件，采用自变量全部回归法和逐步回归法分别估计低保政策公平评价的有序多分类Logistic 模型，并计算出比值比，结果如表3。根据表3回归结果，全部回归法的模型似然比检验量为59.46，逐步回归法为58.88，两模型均通过似然比显著性检验，回归方程有效。其回归系数及比值比OR如下所述：
第一，政策参与变量对低保政策公平评价有显著影响，符合假定1。其他变量不变的情况下，低保户认为政策不公平的概率低于非低保户，比值比为0.18，即低保户对政策公平评价的概率更高。
第二，受访者个人特征对低保政策公平评价有显著影响，符合假定2。其他变量不变的情况下，受访者受教育年限越长，就越可能认为政策公平，比值比为0.86。
第三，家庭人情变量对低保政策公平评价有显著影响，不符合假定3。在控制其他变量条件下，亲朋好友交往少的农户对政策不公平评价的概率会更高，比值比为1.24。在控制其他变量条件下，参加村活动次数更多的农户对政策不公平评价会更低，比值比为0.35。
四、结论与对策
以重庆市两个少数民族贫困县295户农户为样本，本文通过构建低保户识别模型和农户低保政策公平评价模型来评价农村最低生活保障制度公平性。研究发现：一是贫困地区低保产生程序不受人情因素影响，影响“吃低保”的因素包括民族、家庭收入等级、医疗负担变量；二是农户对政策公平性评价不高，仅有45.4%样本户认为低保政策公平。影响政策公平评价的因素包括是否是低保户、受访者受教育程度、亲朋好友交往程度、参加村活动次数；三是低保公平性评价结果受主观人情因素影响，亲朋好友交往程度越高的家庭对政策公平性评价越高，参加村活动次数越多的受访者对政策公平性评价越高。由此说明，低保政策客观上在低保户产生程序方面是公平的，但在农户主观评价上公平程度不高。
以上结论得到的政策启示包括：一是加强政策宣传，使农户理解和认同低保政策实施的意义，即低保政策是扶危济困的救助措施而不是普遍受惠的福利措施；二是完善低保户产生程序，评选出真正贫困家庭，让农户对评选结果心服口服；三是完善低保户动态管理制度，包括低保户退出机制、低保户监管机制等等，杜绝低保养懒汉现象，使低保资金真正用在最需要和最应该帮助的人群身上；四是加强低保工作监管机制和投诉举报核查机制，杜绝人情保和关系保现象，让低保工作时刻接受老百姓的监督。五是整合低保、五保、扶贫等到人到户政策，杜绝给低保户打上特殊身份标签，使其享受多种政策的重叠优惠。
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参考文献
[1]国务院.关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2007-08/14/content_716621.htm，2007-08-14.
[2]陆杰华，吕智浩.完善农村低保机制促进社会公平正义[J].北京观察，2008（2）：23-25.
[3]丁建文，刘飞.公平与效率下农村低保“准入--退出”机制分析[J].江西农业大学学报（社科版），2009（3）：54-57.
[4]易红梅，张林秀.农村最低生活保障政策在实施过程中的瞄准分析[J].中国人口·资源与环境，2011，21（6）：67-73.
[5]黄瑞芹.民族贫困地区农村最低生活保障目标瞄准效率研究——基于两个贫困民族自治县的农户调查[J].江汉论坛，2013（3）：61-65.
[6]国务院.关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见[EB/OL].http://www.gov.cn/zw?gk/2012- 09/26/content_2233209.htm，2012-09-26.
[7]民政部，财政部.最低生活保障工作绩效评价方法[EB/OL]. http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/201402/20140200587024.shtml，2014-02-13.
[8]民政部规划财务司.2012年12月份全国县以上农村低保情况[EB/OL].http://files2.mca.gov.cn/cws/201301/2013012818080188.htm，2013-01-28.
[基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“民族地区特殊类型贫困与反贫困研究”（编号：13JZD026）]
（作者单位：中南民族大学公共管理学院）