汤明 田发
摘要：城乡公共服务失衡、农村公共服务投入不足等问题有损于社会公平、公正，其所产生的社会矛盾和资源配置失效对经济、社会的持续发展构成潜在威胁，不利于建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会。加大财政公共服务投入，完善转移支付制度,构建城乡统筹、事权明晰的公共服务体系，对于促进公共服务资源在城乡间均衡配置，缩小水平差距，统筹经济社会全面发展具有重要的现实意义，同时也是贯彻和落实科学发展观的价值诉求和构建和谐社会的时代要求。本文主要从城乡公共服务均等化提出的背景，分析现阶段我国城乡公共服务均等化方面存在的问题，并且有针对性地提出促进城乡公共服务均等化的财政政策建议，来不断完善城乡公共服务体系建设，统筹城乡发展。
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关键词 ：公共服务；均等化；财政政策；问题；建议
党的十七届三中全会明确指出：到2020年，农村改革发展一项基本目标任务是：城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好的落实、人人享有接受良好教育的机会、基本生活保障和基本医疗卫生制度更加健全、社会管理体系进一步完善。随着我国经济社会的发展和转型，政府不断加大对农村公共服务的投入，取得了不小成就。但是农民群众“劳有所得，学有所教，病有所医，老有所养，住有所居”已成为现阶段广大农民群众的迫切要求，是统筹城乡发展，缩小城乡差距、贫富差距，促进社会和谐的重要举措。现阶段农村是我国公共服务的薄弱环节，如何通过财政政策有效促进城乡公共服务均衡发展，保障人人均等的享有公共服务，切实提高人民群众生活质量水平，已成为各级政府和社会各界人士关注的热点问题。
一、城乡公共服务均等化存在问题
城乡公共服务均等化的实现需要完善的地方财政体制的支撑。相当长时期以来，我国实行非均衡的城乡公共服务供给制度，公共财政覆盖范围有局限，城乡居民在享受公共服务方面存在巨大差异。主要表现在义务教育发展失衡严重、医疗卫生资源配置差距较大、基础设施建设差异明显和社会保障体系建设滞后等方面。农村公共服务供给主体严重缺位，总体功能效率较低，严重制约了农村社会的发展。我国城乡之间公共服务的差距巨大，其根源在于城乡财力差异和财政政策的差异。主要表现在以下几个方面：
1.公共财政支出政策不合理，农村公共服务总体供给不足
公共服务均等化是财政政策的基本目标之一，城乡之间公共服务不均等与各级政府的财政能力有直接的关系，公共财政能力和政策在城乡之间存在较大差距。目前财政支出在分配过程中重城市、轻农村，财政用于农业的支出占财政总支出的比重不断下降。对农村基本公共服务的财政供给严重不足，导致农村的基本设施建设非常落后，农民难以获得医疗卫生、义务教育、社会保障等基本公共服务，基层政府也无法满足农民对公共服务多样性的需求。特别是西部一些欠发达农村地区，农民的基本生活条件还没有得到解决。
2.现行的转移支付制度不完善，结构不合理
按照转移支付的形式划分，我国中央财政对地方政府的转移支付分为三大类。一是税收返还。现行的税收返还制度规定了中央对地方的税收按照基期的年数来返还，上缴税额多、收入能力强的地区得到越多的税收返还数额，财力相对充足，反之则越少。这种制度有利于维护经济较为发达地区的既得利益，但对于农村和贫困地区而言，不仅不能弥补其财政支出的缺口,还会导致财政赤字的出现，这实际上拉大了地区间的贫富差距，制约了城乡基本公共服务均等化的实现。二是一般性转移支付。我国一般性转移支付仅占支付总量的10%，所占比例过低。涉及到农村社会发展的公共服务供给严重不足，在公共服务供给总量上更无法与城市相提并论。三是专项转移支付。我国中央对地方的专项转移支付未能得到有效使用。专项转移支付虽然所占比例高，但是用途单一、设置不科学、管理不规范。而且，地方政府没有调剂专项转移支付的能力，通常还需要地方政府额外增补配套资金，这实际上增加了一些经济基础较差的基层政府的负担和困难。
3.农村公共服务提供的主体单一，不能满足农民真正需求
我国现有农村公共服务体系大致承袭了计划经济时期的模式，政府主导着整个服务体系。这种“自上而下”的政府主导型供给模式主要是以上级政府，甚至中央政府强制指令来决定，政府通常以政策或文件的形式决定公共服务的供给总量、供给结构和供给程度，并未从公众实际需求出发。面对公共需求的多样化，仅靠政府作为公共服务的供给主体，显然不能有效解决有限的政府服务能力与异质化的公共需求之间的矛盾，却又不明确放手通过市场和社会的力量来解决。这一方面导致农村公共服务提供主体单一，政府提供公共服务时力不从心；另一方面，由于缺少竞争，政府提供的公共服务效率和质量低，不能满足农村居民的真正需求。
4.现行的财政体制导致基层财政困难,财力与事权不相称
1994年的分稅制改革具有明显的过渡特征，中央政府与地方政府责任划分不尽合理，突出表现在基本公共服务供给错位、缺位、事权、财权不对称。乡镇基层承担大量事权，却没有获得与之相匹配的财权，导致政府间事权层层下放，财权层层上收。近年来，地方财政收入呈现下降趋势，与此同时，基层政府却负担不断增加的财政支出责任，其财政支出保持在占全国总支出的70%左右。而中央或上级政府仅对一些事项按一定的比例负担的方式给予地方补助，剩下的由县乡基层政府自行解决。这种财权与事权不匹配是县乡财政困难的根本原因，也是基层政府提供公共服务不足的主要原因。地方政府在财政支出上捉襟见肘使其无力有效生产和供给农村公共服务，进一步推进城乡公共服务均等化建设。如果这一现实继续持续下去，将会造成更大的城乡基本服务的不均等化。
二、促进农村公共服务均等化的财政政策
针对以上存在的问题，财政政策应在促进城乡公共服务均等化方面应该做出如下改进。
1.优化财政支出结构，加大对农村公共服务财政投入
公共服务的提供主要依靠公共财政。深化财政体制改革,优化财政支出政策，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，合理调整财政支出在城乡之间的分配格局，根本扭转“重城轻乡”的公共服务供给观念，不断加大政府对农村公共服务的投入比例和力度,尽快完成从“生产建设型财政”向“公共财政”转型。
农村基本公共服务的提高必然要依赖农村经济的发展，因此，提高农村基本公共服务水平、缩小城乡差距的根本在于加速农村经济的发展。为此，要加大财政对“三农”的扶持力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立财政支农资金稳定增长机制。调整财政支农资金的使用方向，重点部署国家农业大工程项目，大力发展现代化农业，提高农业经济收入。在农村地区兴建绿色信息高速公路，为农村发展提供全方位、多样化的信息。通过信息化、城镇化和新型工业化全面带动农村经济发展。农村经济发展有成效了,就能提供充足的财力为农民提供更多的公共物品和服务,逐步缩小城乡公共服务上的差距。
2.规范和完善现行转移支付制度
进一步完善转移支付制度，弱化税收返还和体制补助，将财力性转移支付整合为统一的一般性转移支付，建立起以一般性转移支付和专项转移支付为主体的可持续的转移支付制度，增加中央可支配财力，强化中央财政责任。同时应加快完善省以下的转移支付制度建设，增加地方政府提供公共服务的财力。
⑴扩大一般性转移支付比重，将现行对地方支出责任范围内实施的专项转移支付调整并入一般性转移支付，增强地方供给公共服务的自主性。对一般性转移支付不规定其资金的具体用途，地方政府在实际使用过程中可自主计划安排。由于城乡公共服务的发展水平差异较大，要求中央政府在今后的实际工作中应逐步提高一般性转移支付的支出比例，赋予基层政府更多的可支配资金，使其能够合理安排资金的使用方向，提供符合需要的各项公共产品和服务，从而推动城乡公共服务均等化的实现。
⑵整合专项转移支付。一是科学界定专项转移支付的标准。减少用于竞争性领域的专项转移支付，对中央事权和支出责任范围内的事项，直接安排中央支出，不再通过专项转移支付安排，列入专项转移支付的必须是那些具有外部性、特殊性、突发性以及实现中央特定政策目标的服务项目；而对于义务教育、医疗卫生、社会保障等不具有上述特征的服务项目则不应该列入专项转移支付的范畴。二要严格控制专项转移支付的规模。政府应将一般性转移支付作为主要的转移支付形式，专项转移支付在整个转移支付体系中充当辅助、支持的作用。此外，政府还应整合和清理现有的专项转移支付项目，整合交叉重复的项目，取消不再具有实用效用的项目，逐步规范专项转移支付制度。
3.发挥财政资金导向作用，构建农村公共服务多元化供给模式
首先，政府应充分运用财政政策工具，吸引信贷资金和社会资金投向农村公共服务，完善以政府供给为主，民间资本广泛参与的供给机制。各级政府可以通过财政转移支付、税费减免等多种形式，鼓励和引导民间资本广泛参与农村公共服务，补充地方政府供给不足，逐步从由政府直接提供服务向购买服务转变。从而逐步构建公正、合理、科学的城乡公共服务投入财政政策体系。同时，应充分发挥市场的机制作用，在政府的监督和引导下，对那些通过市场能供应更高效率的公共服务，放手交由市场去供应。要鼓励和支持各种社会主体广泛参与，丰富供给主体，逐步建立起以政府供给为主导，各种社会和民间力量广泛参与的多元化公共服务供给模式，提高公共服务供给的效率和质量。
4.合理匹配财权和事权，完善农村公共服务绩效评估体系
首先推进财政体制改革，提高乡镇政府的财政收入，增强基层财政保障能力。合理匹配财权与事权，以公共服务均等化合理界定各级政府的职责范围，改变以往财权向上级政府集中,公共服务供给的责任向下级政府下放过低的局面。要明确中央政府以及地方各级政府在提供义务教育、医疗卫生、社会保障等公共服务方面的事权，然后给予乡镇政府与其事权相匹配的财权，稳步推进县乡财政体制改革，以增强基层政府提供公共服务的能力。同时，健全政府公共服务绩效评估体系，强化各级政府公共服务的责任。设立针对性公共服务绩效评估机构，制定科学的农村公共服务绩效评估标准，建立并完善问责制度，统一管理全国公共服务绩效评估工作，加强对公共服务决策活动的监督和制约，稳步积极推进城乡公共服务均等化。
实现城乡公共服务均等化是践行科学发展观、构建社会主义和谐社会的根本要求，同时也是实现城乡一体化的根本途径。我国城乡在公共服务均等化上差异巨大，农村发展水平滞后于城市，通过一系列的财政政策：优化财政支出结构，加大对农村公共服务财政投入、规范和完善转移支付制度、构建农村公共服务多元化供给模式、合理匹配财权和事权，完善农村公共服务绩效评估体系这些财政政策来不断的促进城乡公共服务均等化的全面、稳定、有效发展，构建社会主义和谐社会。
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【基金项目】沪江基金人文社科重点“促进基本公共服务均等化的转移支付机制”（15HJSK-ZD02）
（作者单位：上海理工大学管理学院）