蔡芸芸
摘要：地方政策评估是政策运行中的重要环节，对优化政策运行，提升地方政府对公众的回应性和责任感有很大的作用。本文以新制度主义理论为基本理论工具，追溯我国地方政府政策评估中问题的根源及其形成原因。结合上海私车牌照拍卖政策评估个案，探讨保障地方性政策评估顺利运行中制度设计的重要性，对于这项过渡性政策如何做到长期化提出制度完善的建议，从而治理政策评估中配套制度缺乏带来的不利影响，推进地方政府评估的制度化进程。
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关键词 ：新制度主义；政策评估；私车牌照拍卖
一、地方性政策评估相关概念界定
1.地方政府政策
地方政府政策是地方党委、政府、社会特定团体等为了有效解决公共问题，结合中央政策精神和地方治理实践制定的行为准则与规范，依法对公共事务进行治理。以其对地方公共利益做出权威性分配，并不断增进地方公共福祉。本论文讨论的地方政府政策是一个广义的概念，包括地方政府制定和执行的地方政府政策，也包括中央的宏观政策在地方具体化的执行方案和执行过程。
地方政府作为一个地方区域利益的共同体，代表了一定地域内的各种主体的利益。有专家将地方性政策的概念定义为：“在与社会充分交流的基础上，各级地方公共权力机关依法针对辖区内公共事务或者公共利益作出规范性的安排。”在从政治系统论的角度观察，就必须把握地方政府政策的六大构成要素。这六大要素的循环交汇才构成整个政策运行的过程，通过政策主体的输入，在经过政策资源、政策目标、政策形式的整合和转换输出政策客体，在整个中央精神和地方实践的环境下进行反馈循环从而使地方政府形成最终的决策。地方政府政策包括两个层面:一是地方政府在中央政府政策框架下，结合地方实际情况，创造性地执行的政策(中央政策地方化);二是地方政府在具体公共管理过程中，针对区域内的问题和实际制定和执行的地方政策。
2.政策评估
自有公共政策科学研究以来，相随的便是政策评估。哈罗德·拉斯韦尔作为政策科学的主要倡导者之一，在《决策过程:功能分析的七种类别》这本书中将“评价功能”定义为“: 就公共政策的因果关系作事实上的陈述。”威廉·邓恩则将政策评估概念泛指为解决特定政治背景下的公共问题，用各种辩论和质询方法来汇集政策相关信息。评估将焦点集中在政策或项目的结果或实施过程上，更注重对评估预期效果和运用实际效果方面的评估。在他比较的三种政策评估方法有：伪评估、正式评估、决策理论评估并介绍了与这些方式联合使用的具体方法和技术。迈克尔·豪利特M·拉米什认为政策评估泛指找出正在实施的政策所利用的方法及所处目标的服务过程。政策评估就像是政策过程的其他阶段那样，是一项政治活动，事实上的评估工作有时被用来伪装或隐藏某些事实，必须清楚认识到政策评估形式中理性和政治力量的局限性。他对政策评估的独特见解在于将政策评估的最大好处归功于政策学习的过程，而不仅仅停留在将政策评估看成是政治舞台上对于稀缺资源或意识形态斗争的继续。这种把政策评估当成是政策学习过程的一部分概念重建，还有助于解释政策如何变迁以及为何变迁。
本文研究的地方政府政策评估是一个动态过程，是指按照一定的客观标准，对实施中或实施以后的政策的效益、效率、效果等进行评估，确定公共政策实施后是否达到预期方向、达到水平如何、对社会生活带来哪些影响(正面影响或负面影响)等，以此来判断公共政策方案本身的优劣、政策执行中的效率，根据此评估结果来决定地方政府政策延续、调整、废止、替代等措施。简单地说，地方政府政策的评估就是指地方政府政策执行后的绩效评估。
二、追溯新制度主义下地方政策评估问题根源
处于不完善的政策评估体系大环境下，政策评估往往会成为地方政府领导炫耀其政绩的重要渠道，又或者会忽略政策评估的效用，这是公共政策过程中的重要环节之一。从制度设计的角度追溯地方政策评估动力不够的根源，可以从新制度主义政治学基本理论着手，剖析制度功能基础上政策评估制度设计的问题根源。
1.新制度主义理论概述
新制度主义政治学内部流派众多，彼得·霍尔和罗斯玛丽·泰勒在《政治科学和三个新制度主义》一文中将“新制度主义”分类为：社会学制度主义、历史制度主义和理性选择制度主义。历史制度主义倾向者认为，政治行动者的目的和选择偏好取决于制度因素，通过斡旋行动者策略目标的冲突与合作，来构造制度的政治情景。理性选择制度主义是行动者通过制度安排达到共同获利的目的。它的最大特征体现在理性策略算计的行动者行为上。理性选择制度主义者认为个人与制度之间的作用是双向的。他们的行动受到制度制约，而实现利益最大化的个体也依赖于制度。社会学制度主义强调制度是一种复合体，结合了规范、意义、象征结构、组织元素为一体，制度影响了个人的偏好。在社会学制度主义看来，一项优秀的制度是集规范整合性，集体价值性和共同政治认同为一体，不断提升组织面对任务挑战的能力。
以上从历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义三个流派关于制度的功能论述着手，分析新制度主义政治学的基本理论。我们明确了制度是集体的行动控制个体行动的规则和规范，它能通过主体内部的信念、习俗等和通过主体外部的规范和法规来影响和规范个体的行为，约束主体行为的价值偏好，协调各种主体的利益，整合各种有效的资源，实现组织和社会的目标。
2.地方性政策评估缺乏驱动力的原因
在提到解决地方政府政策评估困境的方法中，我们总是从正式制度着手，试图找到解决的方法。但我们还应该重视起非正式制度，即文化层面。我们的社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，整个社会范围都是私人联系形成的网络，传统政治文化中的“人情关系”和“官本位”占主导的传统政治文化思想，游走在正式制度的盲区，公然挑衅这些刚性约束，反而阻碍了评估制度的发展，破坏了政策评估的功能。
分析地方政策评估缺乏驱动力的原因，我们可以从以下三个方面分析：首先，在监督制度方面，流于形式或者监督力量分散都使得地方政府政策评估监督制度难以发挥作用，无法进行有效地监督。其次，现行的干部人事管理制度引导政府官员过度关注有利于其考核或晋升的业绩，因为作为理性经济人的个体总是将最大化实现自身利益作为目标，目标受到特定偏好设定后，评估方案也就产生了偏向个人利益的策略性。当现行的干部人事管理制度设定权力平衡和利益均分的激励机制后，这种机制的完善程度极大地影响了官员评估的积极性。第三，公民参与制度不健全也大大影响了地方政府政策评估的运行，发展公民与政策评估者之间的双向协商沟通机制，是促使评估制度透明、回应、民主的重要方式，有利于形成新型互相信任的社会关系。问题的关键还在于怎样将公民参与的行动与有效的制度评估有机平衡结合起来，才能恰如其分地回应公民参与，为政策评估提供有效的策略工具。
三、解读上海私车牌照拍卖政策及其效应
1.上海私车牌照拍卖政策的历史和“代拍”产业的兴盛
上海最早的私车牌照出现在1986年，当时浦东浦西只有一条打浦路隧道连接，还没有高架和大桥，为了控制交通总量缓解堵车，上海拍卖了第一块私车牌照。2000年，上海采取了无底价竞拍私车牌照的措施并且沿用至今，当年车牌的年均中标价为14416 元；2003 年为34641元；2005 年为33899，2007 年末攀升至56042元；2008年起上海又采用了新的拍卖制度，采用2轮式竞标方式，但还是阻挡不了牌照价格水涨船高的趋势，2009年回落到37593；2011年又上升为51437元，2013突破八万大关后采取了警示价的方式，2014年更是出现了13万人“抢夺”七千多张牌照的壮观景象，让人叫苦不迭。
在各地质疑声中不断坚持的上海私车牌照拍卖制度无疑是当前最受大家诟病的政策，随着私家轿车的普及，社会对此项政策的关注度越发炽热，并不断成为公民与政府之间矛盾的触发点。道路交通的不完善迫使政府不得不采用市场化手段配置短缺资源，初衷是为了控制机动车总量，缓解中心城区的道路拥堵现象。而由于上海是国内唯一实行私车牌照拍卖的城市，便更是使得政策的调整都成为众矢之的。此项政策的运行时由上海市私车额度拍卖联席会议协调小组具体负责，办公室设在上海市交通局，交通局负责拍卖过程，经费使用情况由市发展改革委负责。政府部门坚持拍卖收入一直是“取之于交通、用之于交通”。在拍卖收入方面也坚持做到“两个聚焦”，即将拍卖收入更有效地聚焦于实施“公交优先”的交通发展战略，以及聚焦于进一步降低市民的公交出行成本方面。
私车牌照拍卖新政的出台，每月只有几千张的私车额度发放更是催生了牌照代拍行业的发展，这样的黄牛业务肆虐也是前所未有的，代拍业务是否合法，有无涉及虚假宣传以及个人如何保障消费权益等一系列问题都接踵而至，对民众和政府部门的利益都产生了很大损害和困扰，这部分也应被纳入政策评估的考虑范畴之内。
2.上海私车牌照拍卖政策的效应分析
这项拍卖制度给上海市带来的正效应当然是显而易见的，二十年以来，私车保有量得到了控制，城市交通压力更是得到了缓解，以政策强硬的手段硬性约束了私家车数量的增长，虽然治标不治本，但短期内成效显著，促使了一部分中间力量选择更为有利的公共交通出行。另一个重要效应就是拍卖收入的可观资金是筹集建设城市交通基础设施的重要来源，改善了城市交通环境，为城市建设做出了很大贡献。
而从目前的状况看来，负效应的展现已有慢慢超越正效应的趋势，不断引发了各种社会问题，是政策允许至今所不得不面临的挑战。对于个人而言，政策的规定加大了市民购车的成本，减少了车辆的购买量却无法减弱车辆的使用量，需求的不断上升也使得市民的反对声音越来越大。其中，一些车主会前往周边外省市上牌，这就增加了上海机动车和道路交通主管部门管理难度，滋生“灰色产业”，也使得本地流失大量税费，如购置附加税、年检费、通行费、车船使用税、养路费、保险费等。拍卖政策也和本地汽车发展政策相冲突，不利于本地汽车行业发展。
四、上海市政府对私车牌照拍卖政策评估不足及其成因
政策出现的大量问题亟需政府解决，而没有深入地评估政策并作出回应，只是在拍卖程序上不断作出一些技术上的修正，显然是远远不够的。探究起深层根源，便是本文基于新制度主义原理，增强政策有效性的原动力，主要在政策评估的整体生态环境和制度保障中分析上海市政府政策评估不足的原因：
1.政策缺乏评估的法制生态环境
尽管绩效评估成为政府改革重要内容，但只是在局部试点，并没有全面推开形成大的评估生态环境。重要的是缺乏明确的法律约束，地方政府在政策遇到困境的时候并不积极进行公开评估更不必承担相应法律责任，也就在一定程度上松懈了解决政策困境的措施，使得私车牌照政策的困境得不到有效地解决。
2.地方政府利益的驱动和权力机关监督的无力也是重要原因之一
政策的运行不免涉及利益体的调整，政策评估会偏向有利于地方政府利益的一面，这样便会有损评估的公平性。而在整个政治生态中，政府依旧处于强势地位，权力机关的监督也难有成效。
3.媒体公众的监督渠道不畅也是政策评估乏力的关键因素
资金的收支情况或是评估交通状况的数据，这些信息的闭塞也无法及时反馈到媒体和公众身边，政策运行也就缺乏了有效地公民参与，难以更新政策子系统循环过程中评估这一环节的有效运行。政策评估的目的不一定是终结政策或调整政策，也应该重点找出该政策在实施过程中存在的问题，推动人大立法的进程，赋予车牌拍卖政策的合法地位，与群众专家意见有效沟通，取得目标群体支持，才是提高政策实施的长远机制。
（作者单位：上海师范大学法政学院）