肖海鹏
（广东省社会科学院现代化战略研究所，广东 广州 510610）
摘 要：在中等收入阶段，社会政策要在“保障公平”这一社会政策传统价值基础上，加入“促进发展”这一新的价值追求，使得社会政策既能传承社会福利再分配传统，公平配置资源，同时又能适应国际发展新潮流，积极创造财富。
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关键词 ：社会福利；社会政策；发展型社会政策
中图分类号：B031文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）28-023２-02
一、社会政策的“生产性”
社会政策是指涉及教育、就业、医疗、住房及社会保障等公共福利领域的一系列制度和准则，用以协调各种利益关系，减少市场竞争环境下的社会风险，为社会成员提供基本的民生保障。
随着当前扩内需越来越成为推动新一轮经济增长的重要手段，社会政策必须有新的目标定位，要在“保障公平”这一社会政策传统价值基础上，加入“促进发展”这一新的价值追求，使得社会政策既能传承社会福利再分配传统，公平配置资源，保障民生福祉，同时，又能适应新时期国家发展战略的重大转变，大力挖掘内需潜力，积极促进消费需求，不断提升消费水平，最终推动实现转型升级的战略任务。
社会政策要在扩大内需战略中发挥积极作用，首先要破除在社会政策上残留的过时观念。比如，相当一部分人还把为弱势群体提供物品和服务当作社会政策的主要目标甚至是唯一目标，关注点也集中在对社会风险的事后修补而不是事前防范上。
实际上，自上世纪90年代中期以后，社会政策的世界发展潮流已经出现了新的变化，开始注重将社会福利支出用于人力资本投资和增加个人参与经济的机会，通过社会政策来影响劳动者从市场中获得收入的能力和结果。现阶段，社会政策在继续维护社会公平和平等的同时，也逐渐改变自身提供福利服务和解决公平问题的方式，开始将社会福利服务融入到经济活动之中去，使得社会福利服务有利于经济发展，有利于释放人的潜能和责任感，有利于提升社会成员的经济和社会参与能力，最终实现公平与效率的统一。
这种融入经济发展的社会政策与传统社会政策的最大区别在于，一是其面向全民而不仅仅是部分弱势群体，二是其从单一的救助服务、慈善帮扶扩大为投资于民、扩大经济参与机会和提高全民发展能力。换言之，其用福利支出作为投资，将社会资源分配于具有发展性、生产性的福利项目上，以投资方式而不仅仅是救助方式将社会福利资源导向包括弱势群体在内的全体社会成员，通过他们经济和社会能力的改善来提升自身的消费能力，从而满足不断增长的福利需求。
二、社会政策创新的方向
第一，责任主体从一元独揽向多元分担转变。在传统社会政策模式下，政府自上而下包揽了几乎全部的社会福利责任，一切公共福利来自于政府。在积极的社会政策模式下，政府、社会、市场三方之间通力合作是应对公共福利需求快速增长的根本要求，也是降低社会福利成本、提高资源使用效率的需要。因此，要充分发挥政府部门、社会团体和市场组织各自的优势，通过建立三方之间的紧密合作机制和政策指引，调动各方的参与积极性，实现社会福利上的责任共担。
第二，社会资源从单方投入向多方供给转变。在传统社会政策模式下，政府是社会福利资源的主要投入者。在积极的社会政策模式下，在社会福利资源投入上，除了政府必须承担主要责任外，还需要动员其它市场组织、民间机构、社会团体、非营利组织等社会力量共同投入，这有利于在社会福利资源不足的情况下最大限度地满足公共福利需求。其中，政府主要面向弱势群体和基层民众，解决基本的社会民生问题，除直接提供福利产品和服务外，还要提供发展性机会。志愿团体、慈善组织等非政府组织主要负责社会动员，通过筹集民间福利资源来满足公共福利需求。企业、公司等市场组织则通过福利项目开发、福利服务投入、企业社会责任履行等方式，承担应有的福利供给责任。
第三，政策目标从被动救助向主动干预转变。在传统社会政策模式下，对弱势群体的社会风险采取的是被动的事后救助方式。在积极的社会政策模式下，对弱势群体的社会风险则采取主动的事前干预方式。社会政策的目标并不是仅仅给予弱势群体直接可见的救助物品和服务，而是更注重增加他们的发展机会，培养他们改善生存环境的能力，并通过福利对象素质和能力的提升来有效化解其面临的社会风险，从而实现对弱势群体改变生存状况的主动干预。
第四，工作重心从资源分配向财富创造转变。在传统社会政策模式下，社会政策重心是以选择性救助为特征的社会福利资源再分配，目标是维护社会公平。在积极的社会政策模式下，解决公平与效率的问题是统一的，社会发展与经济增长是兼顾的。以社会投资为核心的社会政策在重视解决弱势群体的社会福利资源再分配问题、维护社会公平的同时，更强调普惠型共享的重要性，通过提升全民的经济和社会能力来提高经济效率，创造新的社会财富，为社会福利资源的可持续增长提供了不尽的源泉和动力。
第五，福利提供从权利与义务分离向权利与义务结合转变。在传统社会政策模式下，社会福利是个人和家庭的基本权利，却往往忽视了福利提供中的责任和义务。在积极的社会政策模式下，在尊重和重视权利的同时，更强调权利与责任、权利与义务的结合，主张“无责任则无权利”。以社会投资为核心的社会政策不仅关注社会福利资源的再分配问题，而且关注福利对象的学习、工作态度和行为，激励他们通过努力学习和积极工作，不断增强自主生存能力，使自己获得自主发展的信心，而不是伸手等待别人的经济援助。
三、社会政策创新的主要途径
（一）完善社会福利资源再分配方式和手段，深化社会福利救助内容，增加人的机会和能力发展项目，改善和提升弱势群体的内需能力。
1、保障弱势群体的基本福利权利。完善最低生活保障制度，建立以财政为主要渠道的资金保障机制，把符合条件的城乡低保对象及时纳入低保范围，并根据物价指数和收入水平逐年提高低保标准。对于丧失劳动能力的老弱病残者，要保障他们的基本福利权利、生存底线和基本尊严。确保城市“三无”人员、农村五保对象供养标准不低于当地居民一般生活水平。建立和完善老人、儿童福利津贴制度，包括养老服务财政补贴制度、高龄老人政府津贴制度、残疾儿童津贴制度等。
2、扩大弱势群体的经济参与机会。在就业政策、教育政策、扶贫政策等方面，积极向贫困群体倾斜，并为他们提供各种针对性较强的有效帮助。增加就业市场的公开度和透明度，扩大就业范围，消除贫困群体社会流动的障碍。加大扶贫开发力度，在创业贷款、税费减免等方面制订特殊优惠政策，确保贫困群体在工作和收入方面不被排斥在主流社会之外。开发以社区为基础的支持性就业项目，特别是吸纳劳动力较多的社区服务项目，满足城市低保对象的就业需求。
3、提升弱势群体就业竞争能力。抓好弱势群体的职业教育、职业技能和就业培训工作，增强他们的知识技能水平和就业竞争力，提高就业率。在职业介绍、职业培训、职业技能鉴定等方面，财政资金给予弱势群体一定补贴。通过政策咨询、信息提供、就业指导等服务，为弱势群体参与经济活动提供有效支持。
4、推动贫困家庭资产建设。贫困家庭资产建设是指政府有计划地引导和帮助弱势群体进行家庭资产积累。要通过制定各种扶助政策，帮助贫困家庭建立发展储蓄账户，鼓励和支持贫困家庭将资产用于各种发展性项目，如职业培训、教育计划、项目投资等，政府部门或福利机构给予一定的补贴。创新小额贷款抵押方式，完善福利对象、实施机构、运营项目的多方合作机制，协助贫困家庭解决发展生产的资金瓶颈问题。
5、敦促企业履行社会责任。发挥优秀企业在资金、人才、物资和管理方面的优势，鼓励企业在教育、就业、扶贫、慈善、赈灾、济困等方面多作贡献。督促和监督企业在生产经营过程中多一些人文关怀，重视员工利益，关心员工生活，解决员工困难。
（二）推动社会福利政策从选择性救助向普惠型共享转变，不分地区、职业和身份，全民共享社会福利成果，扩大社会福利供给覆盖面，提升全体城乡居民消费水平。
1、建立普惠型社会福利制度。以全民共享为目标，加大对社会领域发展事项的公共财政投入，包括教育、医疗卫生、就业和社会保障、环境保护等等，不断提高社会福利供给水平，保证人人享有平等的教育、就业、医疗、住房、社会保障等基本权利和福利待遇。
2、实施积极的家庭支持政策。一是为家庭提供福利支持。鼓励家庭将收入或资源用于住房、养老、医疗服务及少年儿童教育等家庭的发展性支出，政府给予适当津贴补助或税收优惠。积极协调劳资关系，制定有利于劳动者照顾家庭的带薪休假制度、弹性工作制度等。二是为家庭提供服务支持，建立健全社区家庭服务中心，为不同类型的家庭提供各种居家服务，包括儿童和老人护理服务、心理咨询、家政服务、医疗服务、法律援助、学生课余托管服务等，解决和舒缓家庭生活压力。
3、注重劳动人群素质提升。充分认识消除能力贫困对于消除收入贫困的重要性，从提升发展能力入手来提升消费能力。重视职业教育培训和职业技能开发，保证新增劳动力普遍接受基本的职业技能培训。加强职业教育培训工作和学习平台建设，鼓励知名大学和优秀培训机构开办职业培训课程，构建以政府和行业公共教育培训体系、企事业单位内部教育培训体系并举的职业人才教育培训体系。鼓励企业增强培养人才的动力和积极性，引导企业依法保障并持续增加职业培训方面的经费投入，加快高级技能人才和员工职业技能水平的培养。
4、加强劳动者社会保护。在市场秩序、创业环境、就业支持、劳动报酬、社会保障等方面，为劳动者提供全面的社会支持，激发和改善他们的未来消费预期。完善公共就业服务体系，增加就业岗位。鼓励有一定技术水平和经验的劳动者自行创业，政府给予信贷、税收等方面的支持。重视生产过程中的劳动保护，改善影响劳动者生产积极性的工作条件、健康环境和安全环境。
5、推动社区发展项目建设。开展以社区发展为特色的公共基础设施和社会福利项目建设，刺激和提振消费需求。一是兴建更多的老人活动中心、敬老院、老人医疗中心等等，满足老年型社会日益增长的需要；二是建立更多的职业介绍中心、劳动力市场、人才市场、就业辅导中心等；三是开展各种敬老养老服务、送医送药服务、助残服务、就业服务、家政服务等；四是开展建筑物和公用设施整洁、垃圾清理、噪声管理、园林绿化、小区环境美化等工作。
（责任编辑：王兰爽）