文／王昱 李嫒辉
摘要 对美国野生动物保护的濒危物种名录制度、栖息地保护制度、野生动物保护税费制度和野生动物保护志愿者制度做了详细介绍，指出美国野生动物保护起步早、发展历史悠久、野生动物保护法律制度健全。并结合我国实际，提出我国现阶段野生动物保护要注重濒危物种价值与经济利益的平衡；设定野生动物及栖息地保护“红线”；拓宽野生动物保护资金渠道；实行志愿者数字化管理制度。
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关键词 野生动物保护；法律制度；濒危物种：栖息地保护；志愿者参与；美国
野生动物保护工作是生态文明建设的重要组成部分，现行《中华人民共和国野生动物保护法》（简称《野生动物保护法》）由于不能满足保护野生动物实践的需求而被提上2014年全国人大立法修改工作日程。美国野生动物保护方面的法律制度建设相当完善并在世界野生动物保护制度中一直处于重要地位。虽然美国是英美法系的主要代表国家，其更多地是依靠判例法而不是制定法解决社会纠纷问题，但是美国在对待野生动物保护方面的问题时却更多地采取了制定法的方式，甚至针对一些野生动物物种还专门制定单行法予以保护，为其他国家的野生动物保护提供了制度借鉴范本。美国主要的野生动物保护制度有濒危物种名录制度、栖息地保护制度、野生动物保护税费制度和野生动物保护志愿者制度。
美国野生动物保护相关法律制度及成效
濒危物种名录制度
确定美国濒危物种名录制度的法案主要为《濒危物种法案》(Endangered Species Act, ESA).1972年美国总统尼克松认识到野生动物保护方面的立法不足，向国会提出《濒危物种法案》。1973年3月，为了打击濒危野生动植物的国际贸易，确保野生动植物物种的持续利用，21个国家代表齐聚美国华盛顿州共同签署了《濒危动植物国际贸易公约》(Convention on InternationalTrade in Endangered Species ofWlld Fauna and Flora, CITES),又称华盛顿公约。在这样的国内和国际背景下， 《濒危物种法案》经美国第93届国会通过并于1973年12月经美国总统尼克松顺利签署生效，成为美国一系列环境保护法律之一。 《濒危物种法案》作为一部物种保护法律，效果非常成功。它体现了濒危物种优先原则、豁免申请机制、生态评价机制、公众参与制度与公众诉讼制度的先进立法理念，赋予了美国政府定义濒危物种的权威和迅速采取行动拯救濒危物种的权力。在内政部部长的指导下，通过美国鱼类及野生动物管理局、商务部、国家海洋渔业局等联邦部门的通力合作，给予了被列入濒危物种法案的物种强有力的保护。 《濒危物种法案》及其修正案的宗旨是“为濒危和受威胁物种赖以生存的生态系统提供保护手段。”
世界自然保护联盟(IUCN)新的濒危物种等级体系将物种分类为如下9个级别：绝灭；野外绝灭；极危；濒危；易危；近危；无危；数据缺乏；未予评估。美国《濒危物种法案》在IUCN等级体系的基础上，将物种分为濒危物种、受威胁物种和其他物种，并为每一在列物种制定1个恢复计划并切实执行恢复计划直到该物种脱离濒危或受威胁状态。根据ESA规定，美国内务部部长有权依据美国鱼类及野生动物管理局的建议将某个物种列为濒危物种。该法案企图无差别保护所有的物种，将经济价值小而花费大的物种和经济价值大且花费小的物种一视同仁地加以保护。
ESA自生效以来在保护物种方面取得了巨大成功。据2006年进行的一项分析结果显示， 《濒危物种法案》使得多达227个美国物种免于灭绝，濒危物种被列入保护名单后，超过90%的物种数量趋于稳定或者状况得到改善，一些物种甚至有希望达到科学家们设置的恢复目标。
《濒危物种法案》有一个重要原则就是“濒危物种高于一切经济利益”。美国国会明确指出，经济利益不得作为衡量物种是否濒危以及拟确定关键栖息地的标准。这一原则在Tennessee Valley Authority v.H/// (437 U.S. 187, 184 (1978》案中得到了很好的体现，在该案中联邦最高法院如此肯定美国国会的说法：“濒危物种的价值是不可估量的。该法的立法历史清楚地表明国会打算不惜一切代价地制止并扭转物种灭绝的趋势。”
栖息地保护制度
很多国家将野生动物保护重点放在了保护野生动物本身，而忽略了对野生动物生活环境的保护，这就有种“头疼医头，脚疼医脚”的错误认识。美国注重对野生动物栖息地的保护，这是一种先进的保护理念。栖息地是野生动物赖以生存繁衍的基础及根本，两者是鱼与水、唇与齿的关系。栖息地环境和生态平衡一旦遭到破坏，野生动物很快就会面临灭绝的危险。美国颁布了一些野生动物栖息地保护的制定法，如《赛克斯法案》、《岸堤资源法案》、《濒危物种法案》、《荒野保护法》、《湿地保育法》等，逐步实现野生动物栖息地保护成文法化。其中，美国对野生动物栖息地保护的法律制度主要体现在三方面：
第一，界定“重要栖息地”基本含义。《濒危物种法案》对重要栖息>野生动物保护工作是生态文明建设的重要组成部分地制度进行了定义：“重要栖息地”是指该物种占有地理区域以内的特定地域和以外的特定地域，以内的特定区域能够满足保护物种生存所必需的条件并应在管理方面给予特殊的考虑和保护；以外的特定区域是由政府划出的为保护某种物种所必需的非其原占有性区域。目前美国濒危物种的联邦管理体制是：商业部负责海洋哺乳动物和鱼类的保护；内政部负责陆上物种和淡水物种的保护。重要栖息地主要由这两个部门负责界定。假设某一物种被列入了濒危物种名录，那么政府就会根据法律的要求对该物种的重要栖息地进行识别和认定，防止私有土地主对已经识别和认定的重要栖息地进行破坏，从而实现对栖息地划区划片地针对性保护。
第二，建立栖息地保护区。美国通过建立国家公园，划分国家森林、自然保护区、国家纪念地、野生动物保护区等途径限制或禁止人们在这些地区的生产经营活动，为野生动物创造良好的生存环境。西奥多·罗斯福总统及后来的历任美国总统都十分重视栖息地保护区的建设工作，单单在西奥多·罗斯福任职期间，就建立了16处国家纪念地、51个野生动物保护区和5个国家公园，增加自然保护区面积达1. 48亿英亩。
第三，实行协商保护程序，充分发挥私有土地主的作用。为了实现法律的禁止性规定和私人财产权利之间的平衡，美国建立了协商保护程序。协商保护程序就是政府与非政府组织或个人等多方利益相关体就土地使用保护进行协商，相互切磋让步妥协，最终达成折中的协议，实现私有土地财产权保护和野生动物保护双赢的局面。也就是说，如果非政府组织或个人能够保证其行为符合达成的协议，政府将来就不会对其利用土地的行为增加新的限制，并且为私有土地主提供相应的资金补偿，从而充分发挥私有土地主在野生动物栖息地保护方面的积极主动性。很多社会组织特别是自然资源管理委员会主动寻找并购买土地作为野生动物栖息地，协商保护程序调动了私人组织在便利事务处理方面关键性作用的发挥。
野生动物保护税费制度
美国野生动物保护资金来源主要有美国财政拨款、慈善组织捐款以及相关的野生动物基金支持。其中财政拨款是最主要的来源。比如，2014年美国鱼类及野生动物管理局获得11亿美元野生动物保护专项财政拨款。而这些拨款主要来自于狩猎者、捕鱼者、休闲划船者和目标射击者购买运动器材时所缴纳的消费税，也有小部分来自于狩猎和捕鱼许可证费用收入。
美国颁布了多部制定法拓宽野生动物保护税收资金渠道。最有名的是《候鸟狩猎印花税法案》（美国联邦鸭票计划），该法案规定每位16周岁以上的狩猎者除了要办理美国联邦水禽渔猎证之外，每年至少要购买一枚美国鸭票贴在执照上才能合法打猎。美国联邦鸭票制度首先在美国北达科他州实行，然后在全美国范围内推广，贩卖联邦鸭票所得款项用于承租或购买水禽的“寄居所”，为保护水禽栖息地提供了充足资金。美国《皮特曼一罗伯逊联邦援助野生动物恢复法》(P-R Act)主要是通过对狩猎者征收狩猎武器弹药11%的消费税实现野生动物保护资金的增加。而美国《丁格尔一约翰逊联邦援助渔业恢复法案》（DJ法案）实现了对捕鱼设备和船只征收消费税的资金筹集方式。《野生动物保护及再投资法案》主要用来对一些户外休闲物品征收消费税，比如独木舟、望远镜、鸟食等，其作用与P-R Act及DJ法案相类似。
美国的野生动物许可证费用收入也为政府拨款提供了支撑。美国建立了特许猎捕证、狩猎证、持枪证、经营许可证、进出口说明书在内的一系列许可证管理制度。一些州规定，钓鱼或者狩猎只有在学习了野生动物保护常识并购买相关的渔猎执照后才能进行，即使是在自己私有的土地上狩猎也要经过部门的许可。
野生动物保护志愿者参与制度
美国野生动物保护经过长期的发展，野生动物保护意识深入人心，公民普遍具有保护野生动物的志愿服务热情，为志愿者参与美国野生动物保护提供了很好的民众基础。同时美国政府建立了比较完善的志愿者制度，长期提供志愿者招募计划和项目机会。
以美国俄勒冈州的志愿者制度为例，该州的志愿者招募计划由俄勒冈州鱼类及野生动物管理局( ODFW)负责，志愿者服务项目的使命是为当代和后代能持续享受野生动物资源而提供保护并积极参与。志愿者的具体要求有：一是能够为ODFW带来热情，有充沛的精力和创新的想法；二是捐赠数千小时的志愿服务；三是提高ODFW项目和服务的质量；四是倡导并支持保护俄勒冈州自然资源；五是支持鱼类和野生动物保护计划；六是积极参与自然资源管理活动；七是带来自身的专业知识和技能。同时俄勒冈州鱼类及野生动物管理局列明了志愿者所能得到的回馈和机会：一是认识新人和志同道合者的机会；二是到栖息地与所关心的鱼类和野生动物接触并享受乐趣的机会；三是很好地运用实践专业技能和经验；四是收获新的技能和经验。此外，俄勒冈州鱼类及野生动物管理局分类提供了项目计划的任务和工作内容，另外，还有诸如志愿者房车项目、猎人教育计划、户外技能教育计划等各方面的志愿者服务项目，为美国民众参与志愿者计划提供了丰富的机会和多样的选择。
美国公民参与野生动物保护的意愿很高。20世纪90年代，明尼苏达州有居民200多万，而参加自然保护志愿者组织的公民就达53万人，所占比例之大令人惊叹。志愿者的参与保障了很多野生动物保护项目顺利完成，同时鼓励公众积极参与野生动物保护，更大范围地推广普及野生动物保护意识也是很多环境保护项目的最终目的，两者相辅相成共同增进。志愿者的参与不仅是公众对这些计划认同与支持的体现，更为这些计划提供了重要的人力资源。他们热爱自然热爱生命，是美国野生动物保护不可或缺的一部分。
美国的经验及对我国的启示
通过对美国野生动物保护具体法律制度的分析，审视我国现行的《野生动物保护法》，不难发现其内容粗疏简单过时，尚有许多亟待完善之处。为了更有效地保护我国野生动物资源，现提出以下建议。
要注重濒危物种价值与经济利益的平衡
《濒危物种法案》有一个重要原则就是“濒危物种高于一切经济利益”，这一原则为美国野生动物保护工作提供了很好的指导。我国新《环境保护法》在对传统的环境保护与经济社会发展相协调原则修正的基础上，已经明确了经济社会发展与环境保护相协调的环境优先原则，体现了我国经济社会发展的新特点和新趋势。野生动物保护是一个庞大的系统工程，为建设生态文明，解决我国现实的野生动物保护问题． 《野生动物保护法》的修改必须在先进的立法理念指导下，创新《野生动物保护法》的基本原则，将“维护生物多样性及生态平衡，推进生态文明建设”写进立法宗旨，并且规定相关的法律制度、机制和责任，以保障生态文明理念的具体实施。
设定野生动物及栖息地的保护“红线”
美国关于野生动物栖息地的保护与我国有不同之处，美国把对栖息地保护提升到了与保护野生动物本身同样重要的高度，因此其保护对象比较广泛。《濒危物种法案》规定，内政部应该制定条例来明确某一物种是否属于濒危物种或濒危物种是由什么原因引起的，濒危物种栖息地或濒危动物生长区是否已经或濒临破坏、改变或剥夺、缩小。相比之下，我国的《野生动物保护法》对不适宜建立自然保护区的野生动物栖息地、候鸟迁飞途径等关键区域的保护没有提出相应的强制性保护要求。其他涉及野生动物栖息地的规定仅有第11条和第12条，分别为“各级野生动物行政主管部门应当监视、监测环境对野生动物的影响。由于环境影响对野生动物造成危害时，野生动物行政主管部门应当会同有关部门进行调查处理”以及“建设项目对国家或者地方重点保护野生动物的生存环境产生不利影响的，建设单位应当提交环境影响报告书；环境保护部门在审批时，应当征求同级野生动物行政主管部门的意见。”可见，我国还未充分认识到保护野生动物栖息地的重要性，对栖息地的保护仅停留在“末端控制”、“事后保护”的阶段。 《野生动物保护法》应当在具体制度设计上把对栖息地的保护提升到与保护野生动物同样重要的高度，新《环境保护法》增加规定了保护环境是国家的基本国策，并明确规定环境保护坚持保护优先、预防为主的原则，栖息地保护是环境保护的一部分，在野生动物的保护和管理中，对栖息地的保护始终是第一位的。建立野生动物重要栖息地公告制度，由各级野生动物主管部门根据野生动物资源调查资料公布需在不同层级施以保护的野生动物重要栖息地。各级政府应当标牌划界，建设必要的保护基础设施。
拓宽野生动物保护资金渠道
在美国，对于最终的狩猎税费所得，政府都按照收入、支出完全公开的原则，让州议会和公众审核。在收入分配方面，联邦政府征收所有枪支弹药的销售税，而这些销售税通过立法明确规定只能用于保护生态平衡。在野生动物保护资金问题上，美国的解决方法是利用美国人有狩猎捕鱼的传统娱乐方式，发展野生动物营利产业——狩猎业和捕鱼业。我国随着经济社会的发展，社会大众的意识也将逐步转变，狩猎将从谋利手段转为运动爱好等，我国也可以通过发展野生动物相关产业的方式增加税费收入，以弥补野生动物保护资金的不足。在税费支出方面，野生动物收容救护设施设备、野生动物重要栖息地保护设施建设投入和相关工作经费，依据其级别由相应的政府承担；细化对保护野生动物有功行为的奖励办法，并明确奖励资金来源。同时，通过税费制度，提高颁发狩猎许可证的准入门槛，防止产业发展过滥导致对野生动物及其栖息地得不偿失的破坏，宣传野生动物保护与利用的关系，利用也是为了更好的保护。
实行志愿者数字化管理制度
野生动物保护法律是一方面，但更重要的是要将保护动物的意识植根到公众心中。由政府主导的保护行动最终还是要通过公众来落实，因此加强公众的保护意识非常关键。志愿者是改善生态环境保护和野生动物保护现状的一支重要力量，志愿者可以配合当地政府部门积极宣传生态环境保护和濒危野生动物保护，制止偷猎、盗猎和非法野生动物贸易，为促进生物多样性自然环境的建立贡献力量。在野生动物保护志愿者建设方面，美国建立了规范的志愿者服务登记记录和管理制度，我国可以尝试通过电子数字系统，建立志愿者服务时数统计制度。为每位志愿者办理一张终身的志愿服务一卡通，分类记载志愿者的服务项目并进行电子数字化系统管理，定期根据志愿者服务时长给予荣誉表彰或物资奖励，从而激发志愿者长期服务的热情，鼓励公众支持野生动物保护。在《野生动物保护法》修改时，增加野生动物信息公开的规定和公众参与制度，以确保志愿者服务制度有高位阶的上位法依据。
结语
当然，我们也应该看到美国野生动物保护法律制度的完善并不是一蹴而就的，有一个漫长曲折的发展过程，建设我国野生动物保护法律制度也不可急功近利，盲目照搬，应该立足于我国自然环境、社会环境和法制环境的实际，逐步建立健全野生动物保护法律制度。保护野生动物只是维护生态环境的一个环节，为了更有效地保护野生动物，政府在完善立法、民众在生态意识方面，都需要有整体环境概念。
（作者单位：北京林业大学人文学院法学系）