文／李俊生 朱彦鹏
摘要 我国的国家公园是对保护价值高、功能重要、具有完整生态系统的区域实行最严格保护的一种自然保护地类型，其基本特征是以保护为主和公益性。建立完善合理的资金保障机制则是实现保护为主和公益性的基础。本文分析了我国现行各类自然保护地的资金保障还存在着总量不足，缺乏稳定的资金投入机制：投入和使用结构不合理和为了获得运行经费，过度利用自然资源等突出问题，指出应根据国家公园试点探索和稳定发展的不同发展阶段，采用不同的资金保障机制，试点探索阶段主要采用“政府主导、社会参与、市场运作”的原则，构建多元化资金渠道投入方式，稳定发展阶段则以中央政府财政拨款为主，地方财政投入为辅，社会积极参与的多渠道资金筹措保障机制，同时建立完善的法律法规保障资金投入，以期为建立国家公园体制提供重要保障。
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关键词 国家公园：自然保护地；资金投入；保障机制
党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”，是中国落实加快生态文明制度建设的重要举措，是对自然价值较高的国土空间实行的开发保护管理制度，将有利于进一步改革和完善我国自然保护地体系，理顺自然保护地管理体制。我国建立国家公园体制应改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等各类自然保护地的管理体制，对各类重要自然保护地进行系统整合，实现对重要生态功能区域的整体保护和统一管理。中国的国家公园应是对现行各类自然保护地进行调查研究、科学论证，对保护价值高、功能重要、具有完整生态系统的，按自然地理单元，重组为国家公园，实现对重要的生态系统和物种资源实施最严格保护，以保存其原始性和完整性。
国家公园是全球自然保护地的重要组成部分，各国的国家公园因为国情不同而有多种内涵和管理体制，但以保护为主和公益性一直是全球国家公园的基本特征，充足合理的资金保障机制则是国家公园保护为主和公益性的保障基础。因此，本文通过分析我国现行自然保护地资金保障现状及问题，总结国际上各国国家公园资金保障机制方面的成功经验；提出了符合我国国情的国家公园资金保障机制建议，以期为建立国家公园体制提供理论依据。
现行自然保护地资金保障机制与问题
自1956年我国第一个自然保护地——鼎湖山自然保护区建立以来，经过60年的发展，目前环保、林业、住建、国土、农业、海洋、水利等部门和单位共建立了包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园和海洋特别保护区（含海洋公园）等10多类自然保护地，共8000多处，约占陆地国土面积的18%。虽由于分管部门不同，各类自然保护地的资金投入机制存在一定区别，但资金来源有如下三个方面：一是财政投入，主要指中央和地方各级政府的财政投资，中央财政资金主要以相关专项资金等形式投入，但数量有限，大多数自然保护地的资金来源于地方政府，地方财政资金主要以项目投入或配套资金等形式投入；二是社会支持，主要来自国外资助包括联合国有关机构、自然保护国际组织、多边和双边援助机构、国外民间及个人对我国自然保护区的各项资助和科技合作；三是经营收入，主要指以自然保护地一种或多种资源为基础开展的多种经营创收和有关服务收费。
虽然我国自然保护地资源来源有上述多方面，但作为公益性事业，我国的自然保护地资金投入机制仍存在诸多问题。一是资金总量不足，缺乏稳定的资金投入机制。从理论上看，我国自然保护地有来自财政、社会和市场经营等多个渠道，但事实上，我国自然保护地的经费大多没有稳定和充足的来源，事业费拨款主要来自主管部门和地方政府，缺乏应有的资金投入，只能维持职工的基本工资，许多保护地一直处在自养的状态。二是资金投入和使用结构不合理。目前自然保护地资金投入侧重保护区旅游投资，而对基建费和运行费投入较少，忽视保护区保护管理投资。同时资金支出结构也不合理，存在基础设施建设优先于保护管理的现象。例如在保护地各项经费支出中，基础建设、人员工资、办公事业费占的比例较大，保护性和社区方面的支出所占比例比较少，且保护性支出占总支出比例总体上呈下降趋势。三是为了获得运行经费，过度利用自然资源。一些自然保护地由于缺乏足额有效的资金投入，必须通过经营收入补贴保护和管理经费，管理机构既是管理者又是经营者，常常将工作重点放在开发利用而不是保护上，甚至以保护为名，行开发之实。
国际上国家公园资金保障机制
强化政府主导，体现公益性
发达国家均把自然保护地作为公益性事业，管理人员为国家公务员或参照国家公务人员管理，管理资金由政府预算提供。如美国国家公园均按照政府公务员管理，其全部人员经费和大部分保护管理经费均由国会统一划拨，其他类型的保护地则由国会划拨或各州财政支付，部分保护经费来源于经营收入及各类赞助和资助。英国政府投入约占自然保护地总运行经费的75%，其他经费则来自各种机构、团体及私人。日本国家公园经营运转的经费主要来源于国家拨款和地方政府的筹款，不允许国家公园管理部门下达经济创收指标。德国国家公园资金主要来源渠道为州政府，工作人员工资、基本管理费用和管理评估费用纳入政府财政预算。
制定完善的法律法规，保障资金投入
在世界各国，自然保护地建设与发展的资金渠道除政府财政投入外，很多通过制定完善的法律法规，保障自然保护地得到多渠道、稳定的资金来源。加拿大《国家公园法》对国家公园内特许经营和收费事项进行了详尽规定，加拿大国家公园可向各种使用者收费，开辟其他收入来源，以弥补经费不足，如通过特许经营等途径实现的社会性收费，占其建设管护经费比重高达52%。加拿大国家公园作为“公共物品”，主要由政府拨款支持，非政府拨款收入约占其预算的17%，基本来自于向旅游者、消费者、受益者收费。新西兰《自然保护法》等法律就自然保护地的设施和服务进行了明确规定，在行政许可当中也存在收费的项目，允许个人或商业机构在公共自然保护地当中从事商业性行为，比如旅游、农业、园艺、通信乃至商业摄影。新西兰每年可以从这些收费项目中赚取2400万美元，占其自然保护地总预算的15%，其绝大部分又重新投入自然保护建设当中，用以完善保护地的设施，提高管护水平。关于我国国家公园资金保障机制的建议
国家发改委等13部委印发的《建立国家公园体制试点方案》表示，我国国家公园试点期为2015-2017年，因此，将我国国家公园资金保障机制建议分为两个阶段，即试点探索阶段和稳定发展阶段。
国家公园试点探索阶段
在国家公园建设试点阶段，由于缺乏专门的国家公园建设专项资金，国家公园建设可按照“政府主导、社会参与、市场运作”的原则，构建多元化资金渠道。国家可通过整合、加大重点生态功能区转移支付、森林生态效益补助、草原生态保护补助奖励政策、湿地生态效益补偿、生物多样性、国家级自然保护区能力建设补助和良好湖泊生态环境保护等中央专项资金补助。地方政府可通过调整资金支出结构，统筹整合现有各类专项资金及安排专项补助的方式，弥补国家公园资金不足。此外，可通过特许经营、产业开发、金融融资、社会捐赠、PPP项目融资、碳汇交易等社会和市场方式，有效参与国家公园建设。
国家公园的生态保护、生态补偿、土地流转、社区发展和基础设施建设等项目可由中央和地方财政通过调整预算、规划，统筹整合专项资金及安排专项补助方式来落实；国家公园管理机构的事业经费可由地方财政承担；经营设施建设可采取地方自筹、银行贷款、金融融资等方式筹措。
国家公园稳定发展阶段
在国家公园相关管理法规、规则、机制逐步完善和规范，国家各级财政投入逐步加大的情况下，实施以中央政府财政拨款为主，地方财政投入为辅，社会积极参与的多渠道资金筹措保障机制。
建立国家公园专项资金。我国的国家公园具有明显的公共物品属性，是全民所有的公共财产，政府应承担国家公园的建设和管理责任，才能在实现自然资源的有效保护的同时，满足人们欣赏自然、了解历史的需要，体现国家公园的公益性。因此，中央财政应建立国家公园专项资金，保障国家公园的保护、规划建设管理以及基础设施、公用服务设施建设费用，明确投入、使用和监管机制。
推行特许经营制度。国家公园管理机构不能直接参与范围内的经营活动，国家公园开展的旅游等经营活动，实行管理机构与经营严格分开，除公共服务类活动外，餐饮、住宿、购物、交通等其他营利性项目实行特许经营制度。特许经营的收入要限定于生态保护、基础设施建设和社区发展等方面，不得用于经营性投入。
建立完善社会捐赠制度。国家公园的建设和发展要规范渠道，广泛吸引企业、社会团体和个人的投资和捐赠，弥补资金投入不足问题。完善社会投资和捐赠的配套政策，如在税收方面进行优惠或减免、给予投资捐赠方以荣誉、信誉等方面的保障。同时，要建立第三方监督机制，加强社会投资或捐赠的管理，坚持公开、公正、透明、高效的资金使用原则。
建立法律法规，完善资金保障机制。在制定国家公园相关法律时，明确界定国家公园资金投入、资金使用，以及资金总量测算方法等，降低国家公园保护管理等各项支出对特许经营和门票的依赖，逐步降低门票价格，使国家公园回归公益属性。对经费不到位、经费使用不当等情况，说明奖惩办法。
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（李俊生系中国环境科学研究院研究员；朱彦鹏，中国环境科学研究院副研究员）