程耀明
（河南大学马克思主义学院，河南 开封 475001）
摘 要：使市场在资源配置中起决定性作用，是党的十八届三中全会最大的亮点，但是，这一论断的提出，不是要求弱化政府职能，而是要求政府不越位和有所为。尤其是在全球化背景下如何认识政府职能定位，不仅是经济体制改革的重大问题，而且是全面深化改革的关键所在。因此，用现代经济理论探索构建政府生态系统问题则显得尤为重要。
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关键词 ：市场；政府职能；生态系统
中图分类号：F29文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）25-0056-02
长期以来，人们认为本国的社会经济环境是决定和影响政府职能的主要变量，事实上，政府职能已经成为一种生态系统。因为，现代市场经济和经济全球化导致各个国家经济政治环境的深刻变迁，必将对民族国家特别是发展中国家的政府职能产生持久、复杂、广泛、深刻的影响，必将对重构政府系统与外部环境之间关系新格局提出更高的要求。
一、市场经济中政府职能的作用
古典经济学认为，市场机制能够自发实现资源配置达到帕累托最优状态，因此，随着市场机制的逐步完善，政府的在市场经济中的作用将日渐衰微。现代经济学虽然没有忽视政府在市场经济中的作用，但仅仅把其作用限定在提供“公共产品”上。但是，我们在讨论市场对资源配置起决定性作用时，应该清楚以下基本问题：（1）资源相对于人们的欲望永远是稀缺的；（2）外部性和分配不公等“市场失灵”现象是不可避免的；（3）全球经济关系和经济利益竞争存在“有规则、无裁判”的特点；（4）全球化带来的利益和成本分配是不公平的。基于此，对发展中国家来说符合逻辑的结论就是：虽然市场对资源配置起决定性作用，但政府应当在全球资源配置中为增长本国福利提供最大可能性。
首先，社会主义市场经济和全面深化改革的缘起决定政府职能的作用。我国建立社会主义市场经济体制和全面深化改革是政府动议，固然离不开政府对市场的介入。
其次，社会主义市场经济和全面深化深化改革的特点决定政府职能的作用。发展社会主义市场经济和全面深化改革必须有一个总揽全局的战略规划和顶层设计。此类规划和设计，需要以国家权威的形式确立并加以执行。
最后，社会主义市场经济和全面深化改革的机制决定政府职能的作用。市场经济和全面深化改革要求市场机制对资源配置起决定性性作用，而市场机制作用的充分发挥必须以完善的市场体系为基础，也要以健全的政府职能为前提。
二、市场经济中政府职能的定位
在现代市场经济中，全能政府和无限政府在与市场经济假设完全不符，虽然政府在市场经济中的作用日益被人们重视，但作为公共权力的执行机关，任何政府行为都要紧紧围绕确保实现经济社会发展目标而展开。在当前的体制背景下，政府应当准确把握介入市场的“度”，即如何进行政府职能定位。建构新型政府管理模式以及政府生态系统应符合以下要求：首先是以市场经济为生态环境的体制模式；其次是以“大社会、小政府”为其架构的目标模式；再次是以“主服务、次统制”为特点的行为模式；最后是以宏观调控和法制为支持的保障模式。具体说，在市场对资源配置起决定性作用的基础上，政府的职能定位应该是：
一是职能形象定位：由放任型政府向自律型政府转变。政府形象定位不是直接对微观层次分指标、定额度，而应该是一个务实、自律、精干的高效政府，应该提高决策的科学化和民主化程度。
二是职能身份定位：由“人治”型政府向“法治”型政府转变。政府职能就是通过制度安排来规范、稳定和引导市场。在政府行为规范的形式中，法律化是主要形式，也是最最高形式。
三是职能权限定位：由全能型政府向有限型政府转变。在传统体制下，经济活动严重存在不合理的行政化倾向，从而客观往往造成事与愿违的结果。在现代市场经济中，政府应作好主体地位的退却与让渡，消解巨型政府，更好地发挥财政在全面深化改革过程中的应有作用。
四是职能手段定位：由命令型政府向调节型政府转变。过去，政府往往采取弹性过强、伸缩余地过大的行政方式进行干预，势必影响和扭曲经济活动的公正和公平。因此，在完善社会主义市场经济和全面深化改革的过程中必须打破政府与企业的依附和隶属关系，着力提高微观经济活动主体的竞争力。
五是职能方式定位：由统制型政府向服务型政府转变。在传统体制下，政府存在着能力有限性与责任无限性的矛盾。化解这一矛盾，一方面要削弱政府的控制性管理职能，大力培育其公共管理职能。另一方面，政府要把除宏观调控、政务管理、社会保障三大协调服务职能以外的所有社会具体事务移交给各类社会组织，促进社会自主管理能力的恢复和加强。
三、市场经济中政府职能的架构
完善社会主义市场经济体制和全面深化改革的复杂性和艰巨性需要超越传统体制下形成的有关政府职能的惯性思维，将其放在经济全球化和实现我国跨越式发展的大背景下来思考。政府职能应该处理好特殊性和一般性的关系，与上述政府职能定位相联系，那么，政府需要完成以下几个方面的任务：一是作出具有战略性和可操作性的决策；二是设计决策所需要的过程和程序；三是动员人力资源和财政资源促进政策实施；四是突出工作绩效和产出；五是对工作绩效进行必要的监控和分析。如果把政府的这些任务进一步分解和细化，它包括：
第一，促进制度创新，培育人文环境。要健全经济调控制度，以实现资源、环境、经济、社会可持续发展。我国改革开放多年来，在重要的制度创新方面，各地区各部门并没有本质区别和绝对级差，但是由于地理环境和文化传统等多种因素的制约，不同经济领域在经济发展的具体制度、运作规则和行为方式等方面则由明显差异，以至于国民经济的整体效应难以充分发挥。在政策效应充分释放以后，我国经济社会的良性发展发展在很大程度上取决于制度创新和构筑人文环境。
鼓励各种经济活动主体从自身实际出发，按照社会主义市场经济公平、平等机制的要求展开竞争，改变政府职能部门存在的官僚主义作风，提高政策执行者的工作水平和政策水平显然是必要的。此外，还需要政府由替代企业挑选和确定各种投资项目，向清障排阻为企业发展提供方便和服务转变。
第二，实行依法行政，营造法治环境。目前，非常值得我们关注的问题是，全面深化改革应该是在依法治国大方略下进行的，无论是社会的进步还是经济的有序发展都对法制的健全提出了更高的要求。进一步讲，全面深化改革的顺利实施，必然要求尽快建立以社会公平和物质利益原则为基础的法律权威，以法治代替人治，以依法办事代替行政命令，以法律代替优惠政策。
要做到这一点，就必须通过系统集成的方法，加快探索制定适合我国国情的政策法律体系，及时消除市场经济发展的壁垒性条文，清除市场进入障碍，降低市场交易成本，更需强调的是要切实提高政府的行政执法水平，起到为经济发展和全面深化改革保驾护航的作用。要借鉴发达市场经济国家运用法律手段规范经济行为的有益经验，加快我国法制建设步伐，尽快使使经济政策、经济规划、经济措施保持稳定性和连续性，把各项工作纳入法制化轨道，为全面深化改革重大举措的实施提供法制保障。
第三，加强宏观调控，提供政策环境。由于我国长时期内区域间产业结构趋同问题异常突出，不仅导致国内市场不合理分割和无序竞争的加剧，而且在很大程度上降低了经济运行效率，更使我国主要产业和产品在国际市场上的竞争力大打折扣。
不可否认，虽然我国经济持续高速增长，但经济发展质量和效益不高。究其深层原因，最主要的还是经济发展方式粗放以及产业结构不合理。在全面深化改革的过程中，各级政府都应该从经济全球化背景下我国面临的国际竞争压力及国内实际出发，从产业结构重组升级和产业组织合理化高度来认识和规划，大力推进经济结构调整。一方面要加强政府引导和支持，另一方面要注重发挥市场导向的作用和企业的主体作用，充分发挥我国要素的比较优势进而提升产业和产品的国际竞争力。
第四，加大投资力度，巩固基础环境。市场经济条件下，通过财政支出的形式完善各项基础设施，是政府义不容辞的职责。但是，需要强调的是，中央政府和地方政府可支配的财力毕竟是有限的，全部由政府投资的方式进行基础设施建设进而提供公共产品及准公共产品不太现实，甚至也会由于政府大量投资导致国有经济尤其是国有独资经济在社会经济生活中的控制范围不适当的进一步扩大，从而影响其他经济主体投资基础设施建设的积极性和主动性。
在这个问题上，应创新思路，在政府加大对基础设施建设投入力度的同时，可以通过设立投资基金和组建股份公司的形式吸引境外及民间投资者，使基础设施建设取得突破性进展。同时还要高度重视与人民生产及生活密切相关的中小基础设施的投资建设，从而有效地改善企业生产条件和人民生活条件。
第五，坚持科学发展，优化生态环境。长期以来，由于历史和经济的原因，我国整体生态环境十分脆弱。因此，今后要避免对资源的粗放式开发和利用，走不以牺牲资源和环境为代价的文明发展道路，抓好以中心城市环境保护为重点的综合治理等生态建设工作。
在此基础上，政府要站位长远和全局，决不能急功近利。要修改和纠正与持续、稳定、协调发展的战略思路背道而驰的政策和项目，以发展的眼光来思考各项生态政策规定；取消对可持续发展产生消极影响的行业、经济组织的财政补贴；对给本地区或国家的生态平衡、经济发展和社会进步造成现实或潜在威胁的项目及行为，暂时难以取消的，要征收高额税；对已经制定的外资企业税收减免优惠政策性法规，要以体现可持续发展和维护国家利益为原则，加以合理的引导和规制。
总之，充分发挥政府在全面深化改革中的职能作用，建立生态系统型政府，是社会主义市场经济的特性决定的，是我国在全球化背景下合理高效利用世界资源的客观要求。
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参考文献：
[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].北京：人民日报，2013-11-16.
[2] 总书记系列重要讲话读本[M].北京：人民出版社，2014.
[3] 孙关宏等.政治学[M].上海：复旦大学出版社，2002.
（责任编辑：陈丽敏）