摘 要：移民安置工作历来就是水利水电工程建设的重点与难点，计算生产安置人口并进行生产安置是水利水电工程建设征地的独特要求，在征地移民历史上发挥了重要作用。在新的形势下，生产安置存在人口界定困难、规划方案难以落实、生产安置效果不明显、移民生产(就业)可持续性较低等问题。通过总结移民工作实践经验，分析研究政策文献资料，提出农村移民生产安置的路径选择：逐步淡化生产安置人口概念，以“恢复被征收土地原有功能和价值”为核心进行多元安置；衔接最新《土地管理法》修订相关设计规范，对建设征地进行公平合理的补偿；建立健全就业培训机制；将移民纳入城乡社会保障体系；构建“增收+就业促进+社会保障”为一体的多元保障模式。
关键词:农村移民;水利水电工程;生产安置;路径选择;
Path choice of production resettlement for rural immigrants caused by water
conservancy and hydropower projects under new situation
WANG Lijao DU Liqiang
JIANG Zhengliang
Power China Bejing Engineering Corporation Limited
Abstract：The resettlement work has always been the key and difficult point in the construction of water conservancy and hydropower projects.Calculating production resettlement population and carrying out production resettlement is a unique requirement for land expropriation for water conservancy and hydropower project construction, which has played an important role in the history of land expropriation and resettlement.Under the new situation, there are some problems in production resettlement: it is difficult to define the population arranged in production and implement the resettlement program; the effect of production resettlement is not obvious; and the production(or employment) sustainability of immigrant is lower.By summarizing the practical experiences of resettlement work and analyzing the policy and literature, this paper puts forward a path choice of production resettlement for rural immigrant: weakening the concept of population arranged in production gradually and taking ‘restoring the original function and value of the expropriated land' as the core to carry out multiple resettlement; revising relevant specifications by combing with the latest Land Management Law to make fair and reasonable compensation mechanism for expropriated land; setting up and completing the employment training mechanism; bringing resettlement into the urban and rural social security system; and building a multiple resettlement mode which consists of ‘income increasing, employment promoting and social security improving.
Keyword：rural immigrant; water conservancy and hydropower project; production resettlement; path choice;
0 引 言
随着中国经济、城镇化的快速发展，人均耕地资源持续减少，水利水电工程建设中以大农业安置为主要手段的移民生产安置方式受到挑战。统计数据显示，全国劳动力第一产业就业比例从50.00%(2000年)下降到23.60%(2020年),第二、三产业就业比例从50.00%(2000年)增长到76.40%(2020年);农村居民农林牧渔业纯收入占比由47.78%(2000年)下降到32.45%(2012年),农村居民人均可支配经营净收入占比由41.73%(2013年)下降至35.47%(2020年)(见图1)。可见，劳动力向非农产业转移趋势明显，农民收入结构发生重大变化。无论从安置区土地资源存量角度考虑，还是从就业市场环境、移民意愿角度分析，传统“以大农业安置为主”的生产安置方式在移民安置实施过程中均已不适用。而新修订的《土地管理法》也删除了“需要安置农业人口数”这一概念，弱化了“安置”,提出了公平合理的补偿原则并强调将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。
从当前能源发展的趋势看，水电资源作为一种清洁、可再生能源，在全球发电领域中扮演着越来越重要的角色，随着水电开发带来的移民数量还会持续增多，如何妥善安置移民，探索移民生计的恢复与发展是当前值得研究的问题。国外，20世纪90年代，Michael M. Cemea提出一种分析移民社会经济生活的模型，即贫困、风险和重建模型，简称IRR模型。该模型从土地开发、就业、住房重建，食物供应、健康恢复、移民社会组织结构的重构，移民社会的整合等方面构造了移民重建的总体战略，这一战略思想至今主导着世界非自愿移民工作的开展[1]。英国国际发展机构在2000年建立了可持续分析框架(SLA),Saystham把越南的南芒3水电项目作为一个案例研究，通过可持续分析框架研究不同生计农户的生计资本受到了哪些影响，以及他们如何应对这些影响[2]。经过反复验证，基于IRR模型建立的世界银行非自愿移民导则已经形成了比较程序化和操作性好的移民安置模式[3],当移民不可避免时，应努力使移民在新社区尽快恢复原有的生活水平，并且特别为移民重建生产基地，通常采用以或不以土地为基础的两种安置策略。
国内，针对人地矛盾情况，各地区在创新生产安置方式，如江苏移民生产安置一般采取将被征地农民纳入城乡社会保障体系的方式；浙江地区对移民采取留地安置的方式；水电移民大省的云南对生产安置人口采取逐年补偿的方式等。但在实践中，生产安置人口界定困难，各种生产安置方式利弊同存，如何让土地资源被征收的农民重获生产资料或得到替代土地功能的资源，实现生计的可持续发展，是当前值得研究的问题。目前已有很多学者对水利水电工程移民安置方式展开研究，王斌等[4]根据土地的使用形式设计了用地租赁制、长期逐年支付、“入股分红”、委托转贷、基本生活保障、留地安置等新的移民安置模式；樊启祥等[5]从促进库区移民可持续发展的角度出发，构建“长效补偿+入股分红+社会保障”的移民安置模式；吴建等[6]认为移民生产安置需在传统水利水电工程安置方式的基础上，充分利用城镇的优势，创新安置思路。
从国内外研究来看，已有的研究在不同时期背景下，从理论上提出了多种安置方式或者移民生计重建措施，如何基于我国社会、经济、政策、环境等借鉴世行模式，剖析当前移民生产安置存在的困境，保障移民长远生计是关键。本文追溯了移民生产安置的由来，深入剖析了新形势下移民生产安置面临的问题，提出生产安置须以“恢复被征收土地原有功能和价值”为核心，构建“增收+就业促进+社会保障”为一体的多元保障模式，并逐步淡化生产安置人口概念。
1 农村移民生产安置的由来
1.1 生产安置人口概念的产生过程
计算生产安置人口并进行生产安置是水利水电工程建设征地的独特要求，在征地移民历史上发挥了重要作用[7]7]。生产安置人口的概念是根据《土地管理法》中关于“需要安置的农业人口”的相关规定，结合水利水电工程建设征地的特点在20世纪80年代晚期出现的。
1953年政务院通过、1957年国务院修订的《国家建设征用土地办法》提出了“需要安置的农民”概念。对由于土地被征用而需要安置的农民，首先应就地在农业上予以安置，农业上无法安置的，设法就地在其他方面予以安置或组织外迁，移民经费由用地单位负责支付。
1982年发布的《国家建设征用土地条例》提出了需要安置的农业人口的概念和计算方法，即按征地前被征地单位农业人口和耕地面积的比例及征地数量计算。
1986年公布的《中华人民共和国土地管理法》进一步明确了需要安置的农业人口的计算方法：“需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算”。《土地管理法》关于该计算方法的文字表述一直延续到2019年修订之前。
在1988年完成的《沅水五强溪水电站移民安置规划综合报告》中，出现了“生产安置人口”,其计算方法为：将所在县的粮食总产和人均产粮水平预测到规划水平年，然后按占用耕地损失的粮食产量和规划水平年的人均产粮标准求得生产安置人口[8]8]。
该时期，农村土地家庭承包经营制度改革刚刚开始，根据公平分配和人人有份的原则，集体经济组织统一将本集体土地平均分包给本集体经济组织成员，考虑人口增减一般3～5 a调整一次，集体经济组织内土地数量和质量较为平均。且农村劳动力基本以农业为主，人地匹配程度较高，生产安置人口计算值基本能落实到每个具体生产安置人口。起初的生产安置人口计算为促进移民生产恢复、有效控制移民生产安置投资发挥了重要作用，具有较强的适用性。
1.2 规范规定的生产安置人口概念和计算方法
结合水电工程建设征地特点，DL/T5064-1996《水电工程水库淹没处理规划设计规范》首次确定了“生产安置人口”的概念，并明确规定了计算方法，即“生产安置人口应以其主要收入来源受淹没影响程度为基础研究确定。以耕地为主要生活来源者，应按照被征用的耕地数量除以征地前被征地单位平均占用耕地的数量计算”。
2007年发布的DL/T5378-2007《水电工程农村移民安置规划设计规范》规定“生产安置人口指水电工程土地征收线内因原有土地资源丧失，或其他原因造成土地征收线外原有土地资源不能使用，需重新配置土地资源或解决生存出路的农村移民安置人口”。此后的移民生产安置实践中，“以人口为对象”的安置思路逐渐固化。
1.3 生产安置相关政策演变
1.3.1 就业安置与农业安置并重(1950～1981年)
新中国成立后，1950年出台的《城市郊区土地改革条例》首次提出对被征地农民进行安置，规定“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给以适当代价，或以相等之国有土地调换之，对耕种该项土地的农民应给以适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资及其他损失，予以公平合理的补偿”。紧接着，1953年《国家建设征用土地办法》对征地补偿安置原则、程序和标准等进行细化，并规定当地政府必须负责解决被征地农民恢复生产所需的土地或帮助其转业。
在计划经济时期，经济缓慢发展，移民规模不大，人地矛盾不突出，具备实施农业安置和就业安置的条件，工程建设征地与移民补偿安置相对顺利。
1.3.2 优先进行大农业安置，二三产业安置初起(1982～2005年)
十一届三中全会后，土地家庭联产承包责任制逐步确立，征收补偿制度已经不能适应土地制度的变化。1982年《国家建设征用土地条例》颁布，首次提出安置补助费的概念，即用地单位为妥善安排农村集体经济组织的生产和群众生活，除土地补偿费以外所支付的费用；明确规定通过发展农业生产、社队工副业生产、安排就业等方式安置因征地造成的农业剩余劳动力。
1991年颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第74号)对移民安置作出了规定：“因兴建水利水电工程征地造成的多余劳动力，由当地人民政府组织有关单位，通过发展农副业生产和举办乡(镇)村企业等途径进行安置”。响应移民条例，DL/T5064-1996《水电工程水库淹没处理规划设计规范》在强调以大农业安置为主的同时，鼓励有条件的地方积极发展乡镇企业和第三产业安置移民。这时期的政策强调对移民的安置，优先进行大农业安置，并鼓励发展集体工业、副业以及服务性产业[9]9]。
1.3.3 多种安置方式并举，非农安置占比增加(2006年至今)
在社会经济全面转型的背景下，计划安置占主导的征地补偿制度在市场经济快速发展过程中的弊端凸显，政府部门开始探索安置模式的创新。
2006年《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令471号)发布，强调了农村移民安置规划以农业生产安置为主，使移民安置后与当地居民拥有基本相当的农业生产资料。2007年发布的DL/T5378-2007《水电工程农村移民安置规划设计规范》规定“生产安置方式有多种分类形式，按照移民获得生产资料的类别可分为农业安置(主要包括开发土地安置、调整土地安置、复合安置)、其他安置”[10]10]。
2017年，修订后的移民条例《国务院令第679号》不再强调16倍的土地补偿费和安置补助费，而是实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准；在移民生产安置方式上，“以农业生产安置为主”的表述没有进行修改。但实践中，不同地区、不同工程移民生产安置方式各有不同，经济欠发达、土地资源较少的安置区，农村移民生产安置多采取复合安置、逐年补偿安置、自谋出路或职业的方式；经济发达的安置区多采取第二产业和第三产业安置、社会保障安置、留地安置等；鲜见对农村移民采取纯农业生产安置方式。非农安置在农村移民安置中的占比显著增加。
2 农村移民生产安置面临的问题
2.1 传统的生产安置人口计算方法需要完善
农村移民生产安置人口是科学制定安置方案、合理分析安置区环境容量的基础，生产安置人口计算影响着移民安置方案的实施、建设征地区的社会治理和移民长远生计发展。目前，生产安置人口计算方法的基本依据是《土地管理法》(2004年修订),即需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。结合工程实践经验来看，目前生产安置人口计算方法还需要完善。
一方面，生产安置人口计算范围有局限性，相关政策规范规定生产安置人口仅限于农业人口，但实施过程中存在少部分非农业人口承包土地情况(如出身农村已经毕业的大学生)[11]11],加上我国户籍制度改革逐步取消农业和非农业二元户口制度，如因其非农业户口而将因水电站建设征地而失去生产资料的人员排除在生产安置之外，不符合移民安置规划“以人为本”“实事求是”的原则。
另一方面，早期规范中规定生产安置人口计算“应以其主要收入来源受淹没影响程度为基础研究确定”这个前提受到很多质疑。随着中国社会经济的快速发展，城镇化水平的不断提升，农民收入结构呈现多样化，务工、经商、养殖、山林采摘、乡村旅游及农家乐等已成为农民收入的重要组成部分，依靠土地的收入占比呈现下降的趋势，城镇周边和经济发达地区尤其明显。传统的生产安置人口计算方法需要进一步完善。
2.2 移民安置实施阶段生产安置人口界定困难
生产安置人口的计算数值只是一个理论值，是以“人”为单位反映征收土地的影响程度和安置的难易程度，并不能像搬迁人口一样在实物调查时落实到自然人。在项目的具体实施过程中，往往需要将计算的生产安置人口通过人口界定落实到具体的自然人[12]12]。在实际工作中，生产安置人口界定实践操作难度较大。
一方面，在逐步稳定农民土地承包经营权的背景下，集体经济组织内部各户人均土地面积和质量已经发生很大变化，“人地不匹配”现象较为明显，计算出的生产安置人口已不能有效反映与农户被征收承包耕地之间的关系，部分土地资源较多且质量较好的移民户利益被平均化，生产安置人口界定较为困难。
另一方面，规划生产安置人口是在基准年的基础上考虑自然增长人口推算出来的，只是一个理论水平。随着电站批准建设后，库区人口嫁娶、出生往往呈现一个暴发式的增长，容易突破计算人口规模，甚至造成移民安置方案的变更。
2.3 实践中移民生产(就业)恢复可持续性较低
目前，水利水电工程农村移民生产安置方式比较多样，常见有农业安置、复合安置(如农业安置+逐年补偿)、自行安置、社会保障等，同一安置方式在不同工程和地区差异较为明显。实践中，各种生产安置方式各有利弊，总体而言，现行生产安置实施效果距离规划目标仍有一定距离，移民生产(就业)恢复可持续性较低。即实施生产安置方案后，移民户家庭生计维持系统依然比较脆弱，缺乏可持续增收的渠道或增收的渠道不稳定，不能保持或者提高自身的能力和资产。
近年来，农业安置方式落实越来越受土地资源条件限制，一些经济欠发达地、土地资源相对丰富的地区，农业安置配置土地基本是新开垦的荒地，为提高土地质量，配肥、配套基础设施投资较大，移民搬迁初期恢复生产也相对困难，加之受限于土地收益有限，移民种植积极性不高，依靠农业种植难以实现“能致富”的安置目标。逐年货币补偿安置容易出现中老年移民就业困难或劳动力闲置，会成为社会不稳定因素。选择复合安置的部分移民因盲目跟风，容易陷入两难的处境，即配置的生产用地不够规模生产，而从事二三产业的能力和机会又受限，导致生产(就业)恢复可持续性较低。社会保障安置方式融合了征地补偿、移民生产安置、社会保障等不同范畴的内容，在实践中存在政策法规与行业规范模糊交织、保障水平较低、移民参与意愿较弱、资金筹集困难等问题[13]13]。移民生计保障、生计可持续发展问题仍然存在。
其他安置方式如二三产业安置、自谋职业安置、投亲靠友安置、土地入股安置等，对地区经济发展条件、移民自身就业技能、区域规划等有较强依赖，难以大规模推广。中国水利水电移民安置中采取这些生产安置方式的移民规模相对较少。
3 新形势下农村移民生产安置的路径选择
3.1 逐步淡化生产安置人口概念
根据上文分析，从农村移民安置实施过程中存在的生产安置人口计算方法需要完善、人口界定困难等问题不难看出，现行移民规范在生产安置人口方面的有关规定的可操作性减弱。生产安置人口的提出是为了解决以农业为主的地区搬迁安置人口不能在规划设计阶段反映移民搬迁后生产困难、难以恢复的问题而提出的[14]14]。但在新的时代背景下，生产安置面临的形势已经发生了较大的变化，安置区的后备土地资源紧张，政府统一调整土地困难，大农业生产安置难以落地，部分工程采用“对地不对人”(即以“资源为对象”)的逐年补偿模式，生产安置人口在规划、投资平衡分析等方面发挥的作用减弱。同时，2020年开始实施的《土地管理法》对征地补偿和保障被征地农民生活水平、长远生计做出了新的规定，亦不再出现“需要安置的农业人口”一词。
目前，水利水电工程移民规划设计面临的自然资源和社会经济环境发生了很大变化，以“资源为对象”的生产安置方式在实践中也取得了成功的经验，淡化“生产安置人口”概念能够很好地解决当前生产安置过程中遇到的一系列问题[15]15],也与新修订的《土地管理法》对被征地农民的征收补偿思路相吻合。
3.2 生产安置须以“恢复被征收土地原有功能和价值”为核心
回归生产安置的本质，生产安置规划设计须以“恢复被征收土地原有功能和价值”为核心(见图2)。农村移民的生产资料土地被征收，依附土地之上的功能如创收、就业、保障等，既可以通过重新配置同等功能的土地等生产资料来恢复，也可以通过货币补偿、提供就业机会、社会保障等其他方式替代土地的功能。随着当前城镇化发展和现代化农业的发展，少土化或者无土化生产安置是必然趋势，如何通过其他非农化安置方式保证移民持续增收、劳动力稳定就业、养老有保障是关键。
实际操作中，移民生产安置远比搬迁安置难，搬迁安置只是解决了移民的居住问题，而生产安置要解决移民生计恢复、生计发展问题，是个持续性的过程。当前单一的逐年补偿、社会保障、留地安置方式尚不能实现生产安置的目标，需根据不同区域移民生产发展的特点、安置意愿，对其进行多元化安置。
3.3 构建“增收+就业促进+社会保障”为一体的多元保障模式
以“恢复被征收土地原有功能和价值”核心理念为基础，构建“增收+就业促进+社会保障”为一体的多元保障模式。
3.3.1 确定公平合理的补偿
公平、合理补偿原则即补偿标准向市场化标准靠拢，兼顾国家、集体、个人利益，依法合理分享土地增益。征地补偿应充分考虑移民财产及其相关权益的受影响程度，保证移民搬迁后居住条件和拥有恢复生产生活的资本。新修订的《土地管理法》在补偿原则上有了很大变化，不再提按“被征收土地的原用途补偿”,而是提出“公平、合理补偿”“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。可以说前者“公平、合理补偿”是后者“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的先行基础。只有对被征收土地给予公平、合理的征地补偿，才能确保多元保障安置规划投资的平衡。
当前，新修订的《土地管理法》已经实施，建议对《移民条例》和移民设计规范的相关内容进行修订，依法科学合理确定征地补偿标准，动态调整征地区片综合地价，保障移民土地承包权、经营权等权益实现，确保移民土地补偿资金依法合理分配与使用，保障移民原有生活水平不降低、长远生计有保障。
3.3.2 建立健全移民劳动力就业培训机制
移民可持续生计发展的关键还是激发移民自生的发展动力和提升可持续发展能力。采用无土地的非农安置方式，其成功的关键是移民能否在二、三产业中解决就业问题。因此，在进行移民安置规划设计时，需要深入分析区域经济发展潜力和市场人才需求，尤其是二、三产业环境容量。地区人社部门应出台就业保障政策，加强就业信息平台建设，根据安置区就业容量针对性对移民劳动力进行就业培训，必要时组织劳务输出，确保移民劳动力充分就业，保证被征地农民家庭有稳定的收入来源，满足其自我发展的需求。
另一方面，通过各职能部门协同配合，结合城镇规划、区域产业发展规划等，利用安置区优势资源，积极发展二、三产业，扩大移民就业环境容量。采取相应的税收补贴或者优惠政策招商引资，促进安置区及周边区域经济发展，为移民个人发展创造良好的就业环境。
3.3.3 建立并完善移民纳入城乡社会保障体系的机制
近年来，中国城乡社会保障体系逐步发展完善，实现社会保障全覆盖是未来的发展趋势。水利水电工程建设带来的非自愿移民在土地征收后，面临生产方式的转变、居住环境的改变、社会网络的重构等问题，从长远发展角度看，强化移民社会保障融入当地社会保障体系，提高农村移民社会保障标准是必然趋势，也是实现移民安置“稳得住”目标的基石。对于城镇化安置的移民，做好已参保人员城乡社会保险体系的衔接，将16～60岁未参保的移民纳入城镇居民养老、医疗、失业等社会保险体系；为达到退休年龄的移民补缴城镇居民养老、医疗保险，领取城镇居民养老保险，提高转移性收入，平衡城镇化后带来的生活消费上涨。对于农村安置的移民，提高养老保险领取标准，将其全部纳入城乡居民医疗保险体系。合理安排移民社会保障费用，统筹好移民养老保险等社会保险缴费补贴工作。
4 结 语
水利水电工程移民安置“逐步能致富”目标的实现取决于生产安置方案是否有效落实，即是否妥善解决移民搬迁后的生计保障和可持续发展问题。近年来，为加快城镇化发展、缓解土地资源配置压力，各地纷纷创新移民生产安置方式，但在农村移民劳动力非农就业增长、移民收入结构非农化趋势下，20世纪80年代形成的安置思路和生产安置人口计算方式越来越凸显滞后性，实践中存在生产安置人口界定困难、移民生计恢复可持续性较低等困境。回归生产安置的目标，根本在于保障土地被征收移民的生计甚至是可持续发展，关键在于“恢复被征收土地原有功能和价值”。当移民土地被征收后，附之于土地之上原有的收益、就业岗位、保障等功能，应该以同等功能的保障措施替代，构建“增收+促进就业+社会保障”为一体的多元保障模式，逐步淡化原“生产安置人口”概念，减少不必要的概念产生的冗余工作难度。
本文仅是对工作实践中生产安置存在的困境进行分析，提出生产安置的一种选择方向，对于“增收+就业促进+社会保障”为一体多元保障模式的具体实现路径还有待进一步研究；淡化生产安置人口概念后，如何平衡生产安置投资，如何消除对执行水库移民后期扶持政策的影响等都需要进行深入的研究和探讨。
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