王春光
（北京农学院文法学院，北京102206）
摘要：统筹城乡社会保障是中国城乡一体化发展进程中的重要内容，对于消除城乡差别、推进社会公平具有十分重要的意义。近年来，中国的农村社会保障制度建设进展迅速，特别是在医疗保障领域，农村新型合作医疗制度已经全面建立并覆盖到广大农村地区，不仅有效地帮助农民防病治病，而且有助于广大农民避免“因病致贫”。尽管如此，与城市较为发达的医疗保险制度相比，农村新型合作医疗制度仍比较落后，亟须进一步提高和改进。笔者在充分肯定中国农村新型合作医疗制度积极作用的基础上，指出城乡二元医疗保障制度的弊端，并进一步分析了统筹城乡医疗保障已经具备的有利条件，以及未来统筹城乡医疗保障应当重点解决的问题和采取的对策。
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关键词 ：社会保障；医疗保障；城乡统筹；农村新型合作医疗；社会公平；对策
中图分类号：D632.1 文献标志码：A 论文编号：casb14110085
0 引言
进入21 世纪以来，中国农村社会保障制度获得了前所未有的发展，特别是在广大农村地区医疗卫生方面，社会保障建设的成就尤其显著，具体体现在5 个方面[1]：第一，制度建设取得突破性进展，新型农村合作医疗制度及农村医疗救助制度得到全面实施，农村基本医疗卫生制度已经初步建立。第二，覆盖人群迅速扩大。截至2011 年，新型农村合作医疗参保人数已达8.32 亿，全国农民的参合率已达97.5%[1]，在广大农村地区已基本实现人人皆享有医疗保障。第三，保障水平得到较大幅度地提高。政府各级财政部门对新型农村合作医疗的补助标准，已从过去的每人每年40 元提高到2012 年的240 元以上，新型农村合作医疗的最高支付限额也已达到中国农民年人均纯收入的6倍以上[1]。第四，农村医疗保障资金的规模不断增长，各级政府对农村医疗保障的支持力度正在稳步持续加大。第五，农村医疗保障管理公共服务体系初步形成，服务网络已覆盖乡镇并向行政村延伸。
新型农村合作医疗制度的建立和普及，为广大农民防病治病、提高健康水平以及避免因病致贫和因病返贫起到了十分重要和积极的作用，也为中国新农村建设特别是农村经济的持续发展做出了积极贡献。但是，随着中国城乡一体化的快速发展，新型农村合作医疗制度与城市医疗保险制度之间的差距日趋显现，城乡二元医疗保障制度上的不统一、不协调、不衔接等问题日益凸显，严重影响到国家社会保障制度的公平性和管理效率，这对于中国进一步建立和推进覆盖全民、公平公正的社会保障制度形成严峻的挑战。
1 城乡二元医疗保障制度所显现出的弊端
1.1 制度有别，管理权限分割
长期以来，中国城乡二元化的经济结构导致了城乡在社会保障制度方面也呈现“双轨制”或者“多轨制”运行的情形。在医疗保障领域，城市有城市职工医疗保险和城镇居民医疗保险两部分，而农村则推行的是新型农村合作医疗。制度上的城乡有别，造成了管理部门分设及管理权限上的分割，城镇医疗保险属于人力资源和社会保障部门管理，而新型农村合作医疗则属于卫生部门管理，各部门经办机构办理各自的医疗保险业务，不仅不利于不同制度之间的协调和协作，而且妨碍了国家社会保障制度的统一。
1.2 管理上的重复低效与资源浪费
由于城乡医疗保障分属不同的机构管理，这种制度分设、管理分割必然造成城乡不同的经办机构在开发信息系统、维护系统日常运行以及管理和服务等诸多方面不可避免的重复劳动与资源浪费。城乡医疗保障建立和运行以来的实践证明，这种分割式管理不仅会大大增加管理成本，而且也极易造成管理效率的降低。同时，管理分割也容易导致管理部门在行使权限过程中产生矛盾和冲突，进而造成不同制度之间的衔接困难。特别是对于因打工而频繁转换于城乡之间的农民工来说，受交通不便、文化水平低等条件所限，这些多头管理、互相之间衔接困难的医疗保障对于他们就显得更加复杂和不便。
1.3 衔接困难而导致农民重复参保、政府重复补贴与应保未保
城乡两套甚至多套医疗保险经办管理服务体系的存在，不仅给许多人的参保选择带来了困惑，而且容易造成重复参保甚至参保空白，这方面最为典型的是农民工群体及其随行子女。在很多地方，许多农民工为了不被漏保，往往在参加城镇职工医疗保险的同时，还在家乡参保新型农村合作医疗，其随行子女（主要指在城镇入学的农村中小学生）也大都同时缴纳城镇居民医疗保险以及新型农村合作医疗，这种重复参保不仅给参保人带来了比较重的经济负担，而且也造成政府财政方面的重复补贴，极大地加重了政府的负担和管理成本。根据审计署的全国社会保障资金审计结果，部分险种间存在重复参保和转移接续困难问题，截止2011 年底，共有1086.11 万人重复参加新型农村合作医疗、城镇居民或城镇职工基本医疗保险，造成财政多补贴17.69亿元，9.57万人重复报销医疗费用1.47亿元[2]。
大量重复补贴明显地增加了各级财政的不合理负担，使不少本已债台高筑的地方政府在财政上更雪上加霜，不堪重负；而同时，因各种原因造成的“遗漏参保”、“中断参保”现象也普遍存在，其中不乏“应保未保”人员，从参保对象看，农民工、参合农民中的“农转居”人员、大学生等几类群体是重复参保和遗漏参保、中断参保的主要人群[3]。
1.4 保障水平高低不齐，有违社会保障制度的公平性
城乡有别的二元医疗保障制度，使得城乡医疗保障在筹资水平、保障范围和待遇支付水平上都存在明显差距。比如在筹集资金方面，城市居民医疗保险实行市级统筹，城市的资金量一般也比农村更为充足，城市居民享受到的医疗保障也就更高一些；而农村医疗保障均以县为统筹单位，统筹层级低，资金量有限，农民享受到的医疗保障水平也就相应降低。另外，当前大多数的医疗服务资源集中在城市，优质的医疗服务资源更是集中在少数大城市，农村医疗服务资源缺乏、医疗技术水平低下的状况并未得到根本性的改变，医疗服务水平的城乡差距依然巨大，广大农民享受到的医疗保障水平和服务水平均远远落后于城市民众。尽管目前绝大多数农民都已参加了新型农村合作医疗，基本上实现了人人皆保，但保障水平的低下（主要是报销比例低于城市），又使得这种保障远远不能满足农民的大病支出需求，相当数量的大病农民家庭仍不能完全摆脱因病致贫、因病返贫的窘境。长此以往，不仅会继续加剧中国城乡之间民众生活水平上业已存在的明显差距，而且会严重损害中国以全民保障为目标的社会保障制度的公平性，不利于“全面建设小康社会”的国家发展大目标的实现。
1.5 阻碍了社会的正常流动和城镇化的进程
城乡之间医疗保障等社保制度的差异，加上中国社会保障的地方化、碎片化状态，导致不同医疗保障制度之间不仅保障水平差距大，而且相互转换十分困难，这直接影响到中国市场经济运行中人力资源的合理流动，一定程度上妨碍了经济和社会的发展。随着城乡一体化进程的推进，“城乡居民的身份界限日渐模糊，劳动力岗位变换与个人社会身份变更频繁，管理部门的分散使得医保关系转移接续问题也就越发突出”[4]。比如中国数量庞大的农民工，据国家统计局2013 年统计有近2.7 亿人[5]之多，他们为生计在城市最累最脏最危险的行业终日劳作，但是绝大多数人却不能享受与城市职工或居民同等的劳动就业与社会保障待遇，不能最终落户城市，成为城市市民，这种“逆城市化”现象已经并且正在阻碍着中国的城镇化进程，因为城镇化并非简单地土地城镇化，而是人的城镇化。
鉴于以上诸种问题的存在，进一步整合与统筹城乡医疗社会保障逐步成为社会的共识并被提上政府决策日程。2012 年中国人力资源和社会保障部、发展改革委、民政部、财政部、卫生部、社保基金会共同制定的《社会保障“十二五”规划纲要》明确指出：“在充分认识社会保障事业加快发展的有利条件的同时，也必须清醒地看到，中国社会保障体系还不完善，城乡社会保障发展还不平衡，广大农村地区社会保障发展严重滞后，一些基本保障制度覆盖面比较窄”；“城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大，矛盾比较突出”，因此，“随着城镇化进程的不断推进，加强制度整合、衔接和推进管理服务一体化的要求日趋紧迫”[6]。
2 统筹城乡医疗保障已成为大势所趋
2.1 统筹城乡医疗社会保障是中国城乡一体化发展目标的重要内容之一
中国政府很早就认识到城乡二元体制不利于国家的长远发展，因此在囿于农村经济发展水平所限而建立与城市有别的农村社会保障制度的同时，中国政府也立足长远，将统筹城乡经济社会发展作为一项重要政策，意图在发展中逐渐缩小城乡差别，最终走向共同富裕。早在2002 年11 月，党的十六大就明确提出统筹城乡经济社会发展的方略，指出“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”。
2006 年10 月，党的十六届六中全会明确提出到2020 年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，2007年11 月，党的十七大更进一步提出要促进城乡经济社会发展一体化。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，提出要在社会保障方面继续坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。
2010 年全国人大制定和颁布了《中华人民共和国社会保险法》（2011 年7 月开始实施），这是中国第一部社会保障领域的国家级立法。在这部重要的法律中，不仅明确提出“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施”，并且将新型农村合作医疗列入基本医疗保险范围，从而在法律上确定了新型农村合作医疗具有社会医疗保险的性质，为未来统筹城镇医疗保险制度奠定了法律基础。2012 年中国人力资源和社会保障部、发展改革委、民政部、财政部、卫生部、社保基金会共同制定推出了《社会保障“十二五”规划纲要》，该纲要再次强调社会保障与人民幸福安康息息相关，事关改革开放和社会主义现代化事业全局，为此中国必须“加快城乡社会保障统筹，稳步推进保障制度和管理服务一体化建设”。在统筹城乡社会保障体系方面，重在“推进制度整合和城乡衔接，促进城乡一体化社会保障体系建设”。作为社会保障领域第一个国家级专项规划，《社会保障“十二五”规划纲要》对“十二五”时期中国社会保障体系建设进行了全方位、系统化的布局和谋划，它的制定颁布，充分体现了党中央、国务院对社会保障工作的高度重视，凸显了党和政府立党为公、执政为民的理念。
“从党的十六大到党的十八大，以统筹城乡发展为显著标志，社会保障体系建设进入城乡统筹、全民覆盖、全面发展时期。党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，将社会保障体系比较健全作为一项重要指标，对城乡社会保障制度改革提出新的要求。党的十六届三中全会和党的十七大把社会保障制度改革作为统筹城乡发展、构建和谐社会、保障和改善民生的重点任务并做出部署[7]。”
上述法律和政策规划的实施，充分表明统筹城乡社会保障制度是中国统筹城乡经济社会发展、促进城乡一体化目标的重要内容，而城乡医疗保障是城乡社会保障制度中的重要组成部分，稳步推进城乡医疗保障的整合与统筹，已然成为各级政府持续推进的重点工作之一。
2.2 统筹城乡医疗保障制度是实现社会公平正义、让国民共享社会发展成果所必须公平、正义、共享是社会保障制度的核心价值理念[8]。
2012 年11 月召开的党的十八次全国代表大会，是在中国进入全面建成小康社会决定性阶段召开的一次十分重要的大会，大会强调“必须坚持维护社会公平正义，公平正义是中国特色社会主义的内在要求”，要“在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利”。十八大报告不仅表达了全体人民的共同心声，而且制定了实现这一美好前景的具体措施，十八大报告明确指出：解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。在社会保障制度方面，十八大报告指出要统筹推进城乡社会保障体系建设，社会保障制度要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。报告还特别强调要“整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度”，这为进一步统筹（包括医疗保障在内的）城乡社会保障制度指明方向。
2013 年11 月12 日党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再次明确提出要“健全城乡发展一体化体制机制”，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。
3 统筹城乡医疗保障已具备的一系列有利条件
3.1 统筹包括医疗保障在内的城乡社会保障制度已经成为政府共识
从2002 年党的十六大明确提出统筹城乡经济社会发展的方略起，统筹包括医疗保障在内的城乡社会保障制度就逐步成为政府共识，并在之后的一系列国家发展方针和政策中不断得到强化与稳步推进。2009年国务院出台文件《关于深化医药卫生体制改革的意见》，明确提出要做好城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险及新农合制度之间的衔接工作。2012 年我国卫生事业“十二五”规划纲要指出要逐步健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，整合经办资源，做好各项制度间的衔接工作，并逐步提高各项制度的统筹层次。这些政策文件的不断出台为统筹城乡医疗保障实际工作的开展指明了方向。
3.2 户籍制度改革正在稳步推进
众所周知，中国的城乡差别最早起源于50 年代开始实行的城乡有别的户籍制度。1958 年，中国颁布《中华人民共和国户口登记条例》，确立了城乡有别的一套严格的户口管理制度，城乡之间按照户口身份来执行科教、卫生、医疗、就业等一系列不同政策，市民与农民也被赋予与不同身份相伴随的天壤之别的权利和利益，城市与农村之间由此形成几乎不可逾越的鸿沟。改革开放以来，伴随经济的飞速发展和社会的进步，城乡户籍制度在中国遭到最为普遍的诟病和批评，被视为福利身份阻隔和歧视性制度的典型，同时也是中国“二元经济结构”的最显著标志之一。因此，要消除城乡之间的社会不公，实现城乡一体化发展，实施户籍制度改革、取消市民与农民的不同身份是关键。十六大以来，中国很多地方克服种种困难，积极展开户籍制度改革的探索。2014 年7 月30 日，国务院下发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出创新人口管理、建立城乡统一的户口登记制度的新举措，取消农业户口与非农业户口之分，建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度，这标志着中国户籍制度改革的整体方案开始全面实施。户籍制度改革是消除城乡差别、促进城乡一体化的重要前提条件，这一方案的全面实施，必将促进统筹城乡医疗保障制度的步伐更加快捷。
3.3 统一的城乡居民养老保险制度已正式开始实施
中国农村养老保险2009 年开始试点，城镇居民养老保险2011 年开始建立，这两项制度在全国迅速推广，已经实现了基本全覆盖。由于这两项制度已经建立完善，并且制度模式大体一致、保障水平比较接近，最具有统一合并的可行性，因此成为统筹城乡社会保障制度、加快城乡经济一体化建设的首选措施。在国务院总理李克强的亲自主持下，2014 年2 月7 日召开国务院常务会议，听取关于2013 年全国人大代表建议和全国政协委员提案办理工作汇报，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发[2014]8 号），按照全覆盖、保基本、有弹性、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面推进和不断完善覆盖全体城乡居民的基本养老保险制度，充分发挥社会保险对保障人民基本生活、调节社会收入分配、促进城乡经济社会协调发展的重要作用。此外，为配合城镇化过程当中推进城乡统筹的养老保险制度体系建设，尤其是以农民工为主要群体的累计性、延续性养老保险的关系衔接的问题，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》也于2014 年7 月1 日起正式施行。
目前，各地方正在相继出台合并城乡居民养老保险的具体配套措施，城乡居民养老保险的统一，无疑会给下一步整合城乡居民医疗保险提供经验，奠定基础。
3.4 统筹城乡医疗保障制度的积极探索
自2008 年起，中国部分地区已就开始实行统一城乡社会保险制度的积极尝试和探索。在医疗保险领域，截至2011 年，已经有天津、重庆、青海、宁夏、新疆兵团等5 个省级区域、41 个地市（主要集中在华东、华南、华中等地）、162 个县（市、区）先后以多种形式实行城乡医疗保险的统一或整合[9]。更有先进者如广东省东莞市，已经将城乡居民医疗保险（城镇居民医疗保险与农村新型合作医疗）与城镇职工医疗保险合并，由当地人力资源与社会保障部门统一管理，江苏省苏州市也实行了城乡居民医疗保险与城镇职工医疗保险接轨互换制度以及城乡一体的医疗救助制度。作为国务院统筹城乡综合配套改革试点城市广东省珠海市则更加典型，通过多层次的制度安排，在社会保障方面已经实现了城乡居民的全覆盖[10]：第一，建立农民和被征地农民养老保险制度，将社会养老保险制度由城镇向农村延伸；第二，建立城乡居民基本医疗保险和未成年人医疗保险制度，医疗保险在制度上实现全员覆盖；第三，建立社会基本医疗保险普通门诊统筹制度，医疗保险在保障项目上实现全覆盖；第四，打破户籍壁垒，农村居民享有与城镇居民同等的社会保障权利；第五，搭建不同制度之间的连接通道，促进城乡劳动力自由流动；第六，完善公共财政制度，将政府投入作为统筹推进城乡社会保障制度建设的重要抓手。此外，通过打造统一的工作平台，为统筹推进城乡社会保障制度建设提供服务保障。
上述地方大胆改革，勇于创新，在统筹城乡医疗保障制度方面，已经远远走在了全国其他地区的前面。这些先进地区的积极探索和实践为中国未来在全国范围内进一步统筹、统一城乡医疗保障制度，积累了非常宝贵的经验，同时，这些积极探索与实践也进一步证明：统筹城乡医疗保障制度不仅是十分必要的，而且也是切实可行的。
4 统筹城乡医疗保障需要解决的主要问题及具体对策
4.1 需要解决的主要问题
统筹城乡医疗保障就是要把现行的新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度整合为统一的城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民在医疗保障制度上的公平和公共资源上的共享。与统一城乡居民养老保险相比，整合和统筹城乡居民医疗保险是一块更为“难啃的骨头”。相比养老保险，医疗保险的内容更加复杂，医疗保险不仅涉及社保机构与农民之间的关系，而且涉及医疗服务机构与社保机构和广大农民之间的关系。因此如何整合、统筹城乡居民医疗保险制度，国家必须十分慎重，待时机成熟才能做出合并、统一的决定。目前全国各地方，都在响应中央号召，积极探索和推进城乡居民医疗保险统筹，为未来合并城乡居民医疗保险、建立统一的城乡居民医疗保险制度做准备。在这一探索过程中，发现并需要着重解决的主要问题有：第一，必须明确城乡居民医疗保险统一后的管理职能归属，是继续由卫生部门负责还是统一交给人力资源与社会保障部门管理，这是必须首先解决的问题，也是关键问题；第二，将新型农村合作医疗由互助合作性质（农民自愿参加）向医疗保险靠拢，这样就可以发挥社会保险的强制性，进一步提高农村医疗保障的覆盖率，真正做到农村人人皆保，缩小与城市医疗保险之间的距离；第三，对城乡居民医疗保险各自的经办管理机构与服务机构进行整合和统一，着力健全农村医疗保障管理与服务机构，改善农村公共服务水平，为合并城乡医疗保险做好必要的准备工作；第四，解决好不同制度之间的转换问题，既要防止漏保，也要杜绝重复参保、重复补贴和重复报销。
4.2 应当采取的具体对策
4.2.1 从根本上改变传统的城乡二元分割分治的观念，树立城乡一体化新思维尽管中国改革开放以来社会保障制度发展迅速，基本社会保障网络已经形成，但同时不可否认的是已经建立起来的社会保障依然遵循了城乡有别的模式，与中国城乡一体化的发展道路有背道而驰之嫌。“城乡分割构成了中国现阶段社会保障体系的一个重要特征，它实质上是计划经济时代城乡社会二元结构的延伸，是社会保障改革不彻底、不成熟的具体表现”[11]。对此如不加以改变，消除城乡差别、实现城乡一体化发展将沦为空谈。思想是行动的先导。因此，统筹城乡医疗保障，各级政府首先应当跟上时代发展步伐，从根本上改变传统的城乡二元分割分治的观念，树立城乡一体化发展的新思维，并将其贯彻到统筹城乡医疗保障的各项实际工作中去。
4.2.2 加强顶层设计，理顺管理体制中国城乡虽然实行不同的医疗保障制度，但由于城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗均采取政府补贴与参保人个人缴费的筹资机制，其享受的医疗保障待遇虽有差距但差距远小于与城镇职工医疗保险之间的差距，因此它们两者的整合并无制度之间的内在冲突，主要的阻碍因素仍然是管理体制的部门分割。因此，整合这一制度的关键在于调整部门职能并实现集中管理[11]。为此，需要从国家层面做好统筹规划与顶层设计，增强制度的公平性和可持续性，增强改革的整体性和协调性[7]。国家应当在保证权责集中的条件下做好统筹规划与顶层设计，将卫生部门管理农村合作医疗的职能划归人力资源社会保障部门，以确保该部门统筹规划并切实推进医疗保险制度的城乡一体化。此外，政府应当在总结统筹城乡医疗保险试点地方的经验和不足的基础上，进一步扩大试点并出台统一的指导性的意见，将统筹城乡医疗保险工作引向深入，继续缩小城乡医疗保险在筹资、管理以及医疗服务等各方面的差距，为最终统一城乡居民医疗保险奠定基础。
4.2.3 加紧信息化建设，为统一城乡居民医疗保障创造有利条件信息化是现代社会管理的重要手段，完善的信息网络平台是实现精细化管理的技术保障[12]。由于中国医疗保障制度城乡有别，管理权限分割，因此许多地区存在两套医疗保险经办机构及两套甚至多套医疗保险信息系统，彼此不衔接。双倍甚至多重投入的管理与运行费用，造成的结果却是行政效率低下、混杂参保盛行、信息失真等许多问题。要建立统一的城乡居民医疗保障制度，合并城乡居民医疗保险，从具体操作而言，建立全面、高效、共享的信息化技术平台十分重要。比如目前中国正在进行的全民社保登记工作，以及下一步将实行的全民持有社会保障卡制度，都是加强社会保障信息化建设的重要组成部分和具体举措。
4.2.4 合理配置卫生资源，加大农村基层医疗卫生机构建设[13] 城乡二元医疗保障制度的差别从形式上看是制度的差异，而究其实质，则是与城市相比，农村医疗设施与条件的落后和医疗资源的匮乏使广大农民难以得到与城市居民同等水平的医疗救治与健康保健。城乡二元社会保障制度的存在，使得长期以来中国医疗保障资源大部分都投向了城市和大医院，因而优质的医疗设施和高水平医疗人才也集中在城市和大医院，广大农村基层医疗机构设施和人才都受到很大局限，难以承担为人数众多的农民提供较高水平的医疗保障的重任。据统计，中国对农村社会保障的投入仅为城市的1/8，而农民人均占有国家社会保障投资的份额只有城镇居民的1/30[14]，城乡医疗资源的不均衡成为导致农民社会保障权益受损和因病致贫、因病返贫的重要原因。近些年来,随着国家城乡一体化建设的推进，城乡医疗资源差距也在逐步缩小，但中国社会科学院发布的2012 年《中国药品市场报告》蓝皮书指出，从整体看，中国城乡医疗资源的差距仍然比较大，城市人口平均拥有的医疗资源是农村人口的2.5 倍以上[15]。统筹城乡医疗保障，并非简单地把农民的看病医疗问题全部推向城市，而是应当在统一制度的同时，由国家和地方政府更加合理地配置卫生资源，着力改善农村基层医疗卫生机构的设施，吸引更多的优秀医疗人才到基层，提高为农民防病治病的水平。
4.2.5 适时立法，合并、统一城乡居民医疗保险现代社会保障制度一个非常重要的特征，就是法制化，以立法的方式推进和实施。中国社会保障立法相较于其他部门法起步晚、数量少，力量较为薄弱，这种状况一定程度上也制约了社会保障制度的统一性与普遍性的发挥，削弱了社会保障制度推广实施过程中的强制性。因此，人们期待在统筹城乡医疗保障制度的过程中，这一状况能够得以改变，即待时机比较成熟时，国务院能够适时立法，比如通过制定“条例”，明确合并和统一城乡居民医疗保险，并对合并后的管理职能归属、资金筹集方式、经办管理机构与服务机构的整合以及城市居民医疗保险与农村新型合作医疗制度之间如何衔接做出明确规定，以指导统筹城乡居民医疗保险工作的进行。
目前，中国基本医疗保障制度已初步实现城乡全覆盖，但这一制度却因城乡分割的现实而缺乏应有的公平性。因此，新时期全面深化社会保障改革与推进社会保障体系建设的核心任务，应该是从追求“普惠”转向“公平普惠”[16]。建立统一的城乡居民医疗保障制度，不分户籍，将城乡居民纳入同一制度，让农村居民可以享受与城镇居民相同的社会保障权益，才能够真正破解社会保障领域的城乡二元问题，更好地实现社会保障制度的公平性。党的十八大以来，城乡一体化进程加速，城镇化建设更加深入，户籍制度改革有效推进，缩小城乡差别正在逐步变为现实。城乡医疗保险统一的积极探索，必将会带动更多的城乡社会保障制度的整合与统一，广大农村民众将真正与城市民众一起平等分享国家发展成果。城乡二元的社会管理模式最终会被彻底抛弃，一个更加公平、覆盖全民的社会保障制度必将到来。
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