杜 辉1，2
（1．信阳师范学院经济学院，河南 信阳 464000；2．财政部财政科学研究所，北京 100142）
摘要：只有加强相关主体激励，才能从源头上保证现代农业支持持续健康、有序地开展。然而，现代农业支持主体间存在多重的利益关系与博弈关系，极大影响支农功效落到实处。据此，有必要结合各支持主体的特点，以加大财政支出为手段，以公共财政激励相容为纽带，以强化对政府、金融机构、农户、村集体、涉农企业、合作组织、外资、资本市场等支持主体的利益约束、博弈管理与行为规范为目标，积极构建现代农业支持主体激励框架，并在行为上实现对各支持主体的激励优化。
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关键词 ：现代农业支持；主体激励；公共资源；民间资源
中图分类号：F812．8 文献标识码：A 文章编号：0439－8114（2015）06－1533-04
DOI:10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.06.063
Framework Construction and Behavior Optimization of Subject lncentives
in Modern Agriculture Support
DU Hui1，2
（1．School of Economic，XinYang normal University，HeNan XinYang 464000， Henan，China；
2． Research Institute for Fiscal Science，Ministry of Finance，Beijing 100142， China）
Abstract： Strengthening the incentives for related subjects， ensures healthy and orderly development in modern agriculture support from the source． However， multiple interests and game relation between main bodies greatly influence the practice and the effect of modern agriculture support. Thus， it is necessary to consider the characteristics of each incentive subject， construct the incentive farmework for modern agriculture support， and optimize the behaviors of incentive subjects in reality， by means of increasing fiscal spending that is compatible with public financial incentives， with an aim of strengthening the interests constraints， game management， and behavior normalization among the incentive bodies such as the goverment， financial institutions， famers， village collective， agricultural enterprises， cooperation orgainzations， foreign investment and capital market.
Key words： modern agriculture support；subject motivation；public resources；folk resources
收稿日期：2014－11－07
基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目（13YJC790020）；河南省哲学社会科学规划项目（2014CJJ004）；河南省软科学研究计划
项目（142400410488）；河南省农村综合改革协同创新中心资助课题（HNNG2013003）；信阳师范学院青年骨干教师资助计划
作者简介：杜 辉（1982－），男，河南信阳人，副教授，博士，主要从事农村经济研究，（电话）15938238041（电子信箱）duchonghui@sina．com。
现代农业支持在本质上是针对“三农”整体所呈现的弱质性而采取的一种外部帮扶行为，主要表现为包括公共资源与民间资源在内的各类资源投入。一项行为必然有其主体，现代农业最重要的支持主体是各级政府，并涵盖金融机构、农户、村集体、涉农企业、合作组织、外资、资本市场等其他民间支持主体。只有加强相关主体激励，才能保证现代农业支持事业持续健康、有序地开展。
1 现代农业支持主体的关系辨析
我国正值经济社会发展关键期，在综合国力相对有限与财政能力相对不足的情况下，必然会在较长一段时间内存在群体间、产业间及区域间对公共资源的竞争行为。立足于现行行政管理体制，各级政府肩负了包括现代农业支持在内的众多经济社会发展重任，很大程度上决定了公共资源配置的重点领域与优先序列。然而，20世纪80年代初开始实施领导干部选拔和晋升标准的重大改革，导致地方官员热衷于经济增长率提升［1］，并深刻影响由其主导的地方政府行为［2］。据此，作为社会效益高而经济效益低，继而政治利益也低的特殊产业，农业在公共资源配置的博弈之争中始终落于下风。同样，由于经济利益驱使，现代农业各民间支持主体也缺乏足够的支农积极性。换言之，“利益”与“博弈”成为现代农业支持主体关系的教育期刊网 http://www.jyqkw.com
关键词 汇。
1．1 现代农业支持主体的利益关系
就现代农业支持而言，主体利益关系的核心是投入关系，主要涉及各级政府间利益关系，并涵盖其他民间支持主体间利益关系。
1．1．1 各支持主体在现代农业整体投入中的比重分配关系 政府代表公共资源进行投入，其行为具有导向性、调节性与示范性功能。考虑到现代农业支持效果与效率，各级政府的支农边界有所区分。其中，中央政府承担经济宏观调控职能，并积极利用税收返还与转移支付等财政杠杆来调节地方政府财力；现代农业存在区域性与特殊性，而地方政府由于掌握充分的信息优势，更适合直接开展支持活动。从目前情况看，中国更多地依靠地方政府开展具体的支农活动。同时，市场经济条件下，现代农业发展带来的不只是自身产业跨越式发展，同样也在缩小收入分配、带动消费、推动其他产业发展上起到难以替代的积极作用，这也要求各民间支持主体在考虑自身经济利益的同时也适度开展支农投入。概括而言，在现代农业整体投入的“大盘子”内，需要关注各支持主体投入比重分配格局，这既是各支持主体支农职责的真实写照，也是公共资源与民间资源支农功能的客观反映。
1．1．2 各支持主体在农业与非农业投入中的资源配置关系 资源配置的核心是效率问题，效率问题又是资源的使用方式与使用结构问题。现代农业支持主体以所掌握的各类有限资源来完成所期望的各种实际目标，必然在农业与非农业的投入过程中存在资源配置的抉择。
对于公共资源而言，财政需要通过本身收支活动为供给公共物品与公共服务提供经费和资金，继而引导资源流动，弥补市场失灵。一方面，近年来党和政府高度重视“三农”问题，不断要求扩大财政农业支出规模。2002年修订后的《农业法》规定“国家逐步提高农业投入的总体水平，中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”。之后的一系列重大政策文件也不断强调要加强现代农业支持力度。另一方面，当前我国正处于“四化”同步发展与全面深化改革的新阶段，众多领域均亟需政府介入与干预。2012年国家财政总支出已达到历史最高点的12．60万亿，但一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、节能环保等领域的支出也在不断增长，未来财政支出用于农业领域的增量空间将非常有限。
对于民间资源而言，产权主体主要以涉农程度及投入—产出比作为各类资源在产业间的分配依据。金融是现代经济的核心，本应在提升农村经济资源的配置效率上发挥重要作用。然而，在商业化倾向的金融体制改革进程中，大批金融机构正在撤离农村市场。同时，政策性金融资金来源渠道单一，目前农发行信贷资金主要来源于央行再贷款、发行金融债券、企事业单位存款，支农范围极其有限。2012年金融机构（不含外资、证券）用于农、林、牧、渔业的贷款年末余额仅为7 763．77亿元，仅占总贷款年末余额的1．29％；金融机构（含外资）境内用于农、林、牧、渔业企业的贷款年末余额仅为3 978．03亿元，仅占总贷款年末余额的1．42％［3］。从外资看，中经网统计数据库显示，1997年外商实际直接投资农业额为6．30亿美元，2002年达到10．30亿美元，2005年与2006年分别回落为7．20亿美元和6.00亿美元，2009年达14．30亿美元，2010年增长至19．10亿美元，2012年达20．60亿美元。总体看，农业利用外资在全部利用外资中的比重仍然很小，平均只有1．60％。2012年农业外商直接投资额（FDI）仅占全部投资额的1．80％。同时，农业利用外资近90％集中在东部沿海开放地区，中西部地区相对滞后。其中，山东省、江苏省与广东省的FDI额超过全部农业FDI额的40％，而贵州、宁夏、甘肃等西部省份合计仅占1％左右。从资本市场看，截至2011年6月，全国共有上市公司2 220家，其中“农林牧渔”类公司有59家，“食品、饮料”类有94家，在上市公司总体分类中，“大农业”类上市公司约为160家，占上市公司总数的约8％［4］。绝大多数的农业上市公司总股数相对偏小，整体业绩不佳，且存在“非农扩张”的问题。从农户看，农户的生产性投资主要用于种子、化肥、农药和农膜等物质消耗的生产费用支出，仅是一种维持简单再生产的短期补偿性投资，缺乏对农业长期发展投资的足够热情。从村集体看，家庭联产承包责任制实施后，村集体职能逐年弱化，难以直接开展农业投入。以村级公益事业“一事一议”为例，村集体经常面临“事难议、议难决、决难行”的执行困境与“小事能凑合，大事没办法”的效用窘境。从涉农企业看，尽管农业产业化建设进程明显加快，且一系列农产品加工、流通、仓储、包装等企业共同构成具有高农业依存度的涉农企业群体，但总体上，企业目前并非农业主要经营者。从合作组织看，农民专业合作组织蓬勃发展，且适应现代农业经营主体要求，但无论是经济意识、组织规模、行业影响力、市场集中度等均有待进一步培育，其未来现代农业支持功效虽不可忽视，但短期内支农力量仍较为薄弱。
概括而言，现代农业的支持力度与发展前景在很大意义上取决于社会整体资源的分配额度，而各类现代农业支持主体既掌握着社会绝大多数资源的配置权，也决定了现代农业投入的总体规模。
1．2 现代农业支持主体的博弈关系
就现代农业支持而言，各支持主体间既然存在密切相连的利益关系，便也存在此消彼长的竞争关系，更将引发连续不断的行为博弈，更多地表现为现代农业投入的分歧与摩擦。
1．2．1 中央政府与地方政府在现代农业投入责任上的博弈关系 中国政府间事权划分历来较为模糊，存在着上下不明、“你中有我，我中有你”以及事权下放过低等各类问题［5］。尤其自分税制改革后，中央政府掌握大量财权，而地方政府除要承担法定的显性事权，还要负责委托性的隐性事权，造成中央政府与地方政府间往往存在财权与事权不匹配的困境，加之拨付环节的“跑、冒、滴、漏”及使用环节的分散投入等弊端，在极大削弱地方政府执行力的同时，也动摇其贯彻实施上级政策的信念。在具体支农实践环节，中央政府出于受益、行动、技术等原则的考虑，寄望地方政府更多地承担支农事责；但地方政府出于自身财力情况与GDP增长状况的考虑，总是希望尽可能减少自身压力，期望中央或高层次政府通过强力介入来“兜底”，“等、靠、要”思想严重，继而影响支农效果与效率。据此，由于层级利益分化，现代农业投入责任便在中央政府与地方政府间存在孰轻孰重的争议，在行为上表现为地方政府并不总是切实执行上级政策，而是在利益权衡中有选择地执行，如财政支农资金削减、挪用、挤占、分散投入、虚假配套等。
1．2．2 公共资源与民间资源在现代农业投入额度上的博弈关系 公共资源与民间资源是现代农业投入的两大来源。前者虽占据主导，后者却不可或缺。市场经济体制下，市场在资源配置中起基础性作用。现代农业各民间支持主体虽也存在涉农利益，但在各类资源分配上，普遍具有“嫌贫爱富”的心理。此外，近年来党和政府不断加大支农力度，现代农业民间支持主体对公共资源支农存在较强的依赖性，更多情况下需要依靠财政补贴、担保等激励措施的推动才会或主动或被动地进行适量投入。以农业保险为例，难以按照准商业性经营模式运行，只能走由政府主导与支持的政策性农业保险之路。其中，农户往往只需要承担约30％的保费，其余保费多数来自于各级政府补贴。但同时，政府亦希望充分发挥财政“四两拨千斤”的先导功能，积极调动民间资源加大现代农业投入力度。据此，现代农业投入额度便在公共资源与民间资源间存在孰多孰少的差距，突出表现为相互观望、相互推诿、相互攀扯等。
2 现代农业支持主体激励的框架构建
在政策执行领域，政策制定者通常是中央政府或上级政府，其往往通过设计适当的奖励手段和执行环境，以一定的行为规范和惩罚性措施，借助信息沟通来激发、引导、保持和规划地方政府或其他执行主体的行为。就现代农业支持而言，主体激励即是采取具体激励与普遍激励相结合、显性激励与隐性激励相结合、内部人员激励与外部生产激励相结合的方式，加强对政府、金融机构、农户、村集体、涉农企业、合作组织、外资、资本市场等支持主体的利益约束、博弈管理与行为规范，推动其结合自身的利益取向、行为动机、目标定位、能力状况、涉农程度等，审时度势，统筹规划，科学化、精细化、针对性地共同开展支农投入，以形成合力，继而实现现代农业支持总量达标、结构合理、效率提高、效果显著。概括而言，现代农业支持主体激励具有三重内涵：一是激励各级政府及各类行政职能部门充分履行各自职责，尤其是发挥财政的公共资源配置功能与农业投入主体功能，保持对现代农业支持的主导性；二是激励各类现代农业民间支持主体及时、足额、有序、主动地保证支农投入，建立健全现代农业支持多元投入机制；三是以财政为杠杆，在提供公共物品和公共服务过程中，以财政补贴、税收支出等方式来积极实践公共财政激励相容，调动各类现代农业民间支持主体的支农积极性，改善其支农效果与效率。结合各类现代农业支持主体的特点与分类，可构建现代农业支持主体激励框架（图1）。
3 现代农业支持主体激励的行为优化
目前，我国基本形成了政府、金融、农业经营者等“群龙治农”的支农格局，每一类投入主体都对发展现代农业发挥了必要作用，但各自也都存在问题。现代农业支持政策成本的财力支持，是现代农业支持政策目标实现的基础。在资金总量约束条件下，应针对不同支农主体进行激励设计，以加大支持力度。
3．1 政府支持现代农业的激励优化
针对当前财政农业投入分散的现状，为提高资金使用效率，整合财政支农资金应予以重点关注。具体而言，一是加大一般性转移支付力度，减少专项转移支付额度。中央政府应给予地方政府更多的支农自主权，将财政资金“打包”发放，鼓励地方政府结合属地实际情况，利用信息优势，集中力量从事最关键的支农事务，提高资金使用的规模效应。同时，有效避免专项转移支付固有的“寻租”问题，防止财政资金流失浪费。二是提倡各职能部门协同申报项目。按照“资金渠道不变、审批权限不变、使用渠道不变、管理职责不变”的原则，将项目申报、项目审批、资金拨付、运行控制、产出评价、执行监督等各环节整合于同一管理系统内。在上级相关部门监管下，基层政府可由财政部门联合其他部门进行项目统一申报［6］。三是为整合财政支农资金创造良好的外部环境。一方面跨越传统行政区划，将地理位置毗邻、区域类型相似、农业生产环境类似的连片区域联接成整体，营造空间范围更广阔、更易于体现规模效应、更匹配于整合后财政支农资金使用的现代农业项目建设单元。另一方面，以农业综合开发为契机，搭建财政支农资金整合项目平台。在土地治理领域，主要依托稳产高产基本农田建设、大宗优势农产品基地建设、良种繁育、土地复垦等中低产田改造项目，草场改良、小流域治理、土地沙化治理、生态林建设等生态综合治理项目以及中型灌区节水配套改造项目；在农业产业化建设领域，主要依托优势产品、特色农业、支柱产业等。
3．2 金融支持现代农业的激励优化
金融支农无论在规模抑或效果上都不佳，部分归结于信息不对称、供需结构失衡、经营管理封闭等，但主因仍在于金融机构自身的资本逐利性。据此，有必要整合财政支农资金与金融支农资金，通过建立农村金融财政补偿机制来实现公共财政激励相容。具体而言，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，以利息补偿和风险补偿的方式，激励金融机构降低贷款利率、改善贷款条件、增加信贷额度和扩大信贷投放。同时，完善税收支出政策。对农村信用社、农村政策性担保公司实行税收抵免、纳税扣除、延期纳税等税收优惠政策，对农业发展银行等非营利的政策性金融机构免税；对支持农业的金融业务实行差别税率政策，将减免税与存贷款比例挂钩［7］。在农业外资利用方面，继续加强政策引导。例如，商务部出台的《2013年全国吸收外商投资工作的指导意见》，便鼓励外资投向现代农业领域。同时，注意外资招商方式、来源构成与投放布局的合理性，积极采用股权融资、融资租赁、项目融资、合作开发、境外上市、跨国并购、项目收益转让、投资基金等方式，加强与国外大型农业产业化公司的联系，侧重于高技术含量及高附加值的项目合作。特别需要指出的是，财政要加强资金保障功能，优先保证外资农业项目配套资金的到位率。在资本市场利用方面，有必要通过调整利润率、资本金等指标来改善涉农企业股权债权融资条件，降低其入市门槛，推动社会资金投向“三农”领域。
3．3 农业经营者支持现代农业的激励优化
提高农业收益率是激励农业经营者提高现代农业投入的关键。具体而言，一是发挥财政支农先导功能，通过贴息贷款、政府担保、项目配套补助等激励举措，稳步建立政府主导、社会广泛参与的现代农业支持新机制，提升农业经营者的务农信心。二是探索农业工程多元投融资模式，积极开展公私合营、公司合资、建设-经营-转让（BOT）等方式，对水、路、电、气、网等农业基础设施加大财政扶持强度。三是创新农业经营体制，培育种粮大户、家庭农场、农民专业合作组织等新型农业经营主体，推动土地流转，提高农业规模化、集约化水平。四是完善现代农业支持制度，转变农业补贴方式，健全农产品价格机制，发展政策性农业保险与再保险，提高农业生态补偿支持力度。
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参考文献：
［1］ 尹 恒，朱 虹．县级财政生产性支出偏向研究［J］．中国社会科学，2011（1）：88-101．
［2］ 徐现祥，王贤斌．晋升激励与经济增长：来自中国省级官员的证据［J］．世界经济，2010（2）：15-36．
［3］ 中国金融年鉴编辑部．中国金融年鉴2013［M］．北京：中国金融出版社，2013．
［4］ 田予冬．中国涉农上市公司扫描［J］．农经，2011（6）：18-23．
［5］ 上海财经大学公共政策研究中心．2007中国财政发展报告——中国财政分级管理体制的改革与展望［M］．上海：上海财经大学出版社，2007．
［6］ 杜 辉．中国农业支持制度创新与政策调整研究［M］．北京：经济科学出版社，2012．
［7］ 杜亚杰，杜 辉．农业投入渠道的相关分析与协调政策［J］．农村财政与财务，2013（9）：35-36．