杨友良
（云南省师宗县林业局，师宗655700）
摘 要：退耕还林工程是一项重要的生态环境工程，今年国家启动了新一轮的退耕还林建设项目，为实施好国家新一轮退耕还林项目，文章根据退耕还林政策，结合师宗县的实际加以分析，为新一轮退耕还林实施，提出参考意见。
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关键词 ：师宗县；退耕还林；发展；对策
中图分类号：F326.2
文献标识码：B
收稿日期：2014-12-24
作者简介：杨友良（1971 -），男，云南省师宗县人，林业工程师．
1 基本概况
师宗县位于云南省东部，东经103°42’～104°31’，北纬24°21’～25°00’之间，东南与广西西林县隔江相望，属珠江流域南盘江，属云贵高原山系，其地势西北高，东南低，海拔737~2406.7m。属低纬度亚热带气候类型，具有典型的立体气候特征，从低热河谷带至温带，广泛分布着不同的植物群落，有常绿阔叶林、落叶阔叶林、针叶林等。全县辖3乡4镇3个街道办事处，109个村委会（社区），834个村小组，境内有1个森工管护局（师宗县南盘江林业局）和1个国有林场（师宗县国营五洛河林场）。据师宗县2013年统计公报资料统计，全县总人口41.6223万人。
2 第一轮退耕还林实施成效
从2002～2013年开始累计，完成造林面积10980hm2，其中：退耕还林面积3000hm2，巩固成果造林面积7980hm2。2010～2012年国家重点项目核查验收结果表明，师宗县退耕还林地保存面积保存率为100%。工程建设边推进、边开发、边巩固，取得了显著成效，森林植被明显恢复，森林面积净增3000万hm2，比2000年增加3个百分点，森林覆盖率提高到53.8%。有效遏制了水土流失，增强了抵御自然灾害的能力。项目建设取得了可喜成绩：一是退耕还林农户生活困难得到逐步解决。全县参加退耕还林的户数有1.09万户，涉及人口3.25万人，通过兑现国家完善政策补助10604.22万元，生活补助1110.96万元，巩固成果苗木补助和现金兑现1436.4万元，有效缓解了部分退耕农户不能从退耕地中获得经济收益的实际困难；二是退耕还林农户的生活方式发生可喜变化。2010～2014年，全县巩固退耕还林成果农村能源建设，有1500户新建沼气池，有2460户安装了太阳能，农村能源的实施，既改善了农村能源消耗结构，又有效解决了部分退耕农户的生活用能问题，提升了农户的生活质量，促进了社会主义新农村建设；三是产业发展的基础得到进一步夯实，全县完成后续产业种植业任务7980hm2。通过后续产业建设，加快了山区发展，为山区群众培植了新的经济增长点；四是退耕还林成果得到有效巩固。近几年，师宗县接连遭遇特大自然灾害，退耕还林新造地林木损失惨重。县、乡林业部门努力克服特大旱灾造成的困难和影响，采取有效措施，减少损失，结合巩固退耕还林成果项目实施，完成补植、补造及树种优化造林面积2133.33hm2，有效地促进了退耕还林成果的巩固。
3 对新一轮退耕还林政策分析
新一轮退耕还林在认真总结借鉴以往经验基础上，充分调动地方政府和农民群众的积极性，使退耕还林成为广大群众保护生态、改善生活的自觉行动，在政策上有较大的变动。
一是总体思路发生了较大变化。由第一轮退耕还林还草“采取自上而下，层层分解任务，统一制定政策，政府推行”的方式实施，改为“自下而上、上下结合”的方式实施，即在农民自愿申报退耕还林还草任务基础上，中央核定各省规模，并划拨补助资金到省，省级人民政府对退耕还林还草负总责，自主确定兑现给农户的补助标准。新的思路强调了尊重农民退耕意愿，政府不搞强迫命令，并将制定兑现给农户补助标准的权力交给地方政府，充分调动地方政府、退耕农户两方面的积极性、主动性，有利于成果的巩固。
二是严格控制实施范围。新一轮退耕还林实施条件：①地类限制为25°以上的坡耕地和严重沙化耕地；②必须是非基本农田；③打破第一轮退耕还林的各种限制，是一种全新的生态工程建设模式。
三是新一轮退耕还林遵循原则。根据新的思路，新一轮退耕还林原则，即“统一标准，农民自愿，政府助推，自我发展”十六字的原则，这个原则是在充分肯定第一轮退耕还林成绩的基础上，结合新时期的特点提出的。“统一标准”就是在大的方针政策上由国家出台统一的标准，各省根据实际情况制定本省的实施细则，国家不再规定得过细、过死。“农民自愿”是新一轮退耕还林的前提和根本，必须充分尊重农民的主体地位，采取农民自愿申报，林业部门组织实施的原则进行；“政府助推”就是新一轮退耕还林工程将不再是国家包办一切，采取国家助力，各级政府助推，林业主管部门指导的原则进行；“自我发展”强调新一轮退耕还林不再和退耕农户的长远生计挂钩，鼓励农民借助新一轮退耕还林谋求自我发展和转变发展方式，大力发展经济林。
四是补助政策和以往不同。新一轮退耕还林还草确定了新的补助政策。与第一轮相比补助政策主要有两个方面的变化：一是不再区分生态林与经济林及比例，也不再区分南方与北方地区；二是新一轮退耕还林补助标准为每公顷22500元，分3次下达：第1年12000元、第3年4500元、第5年6000元。比以往每公顷补助标准有所降低。
4 师宗县针对新一轮退耕还林政策实施面临的主要问题
4.1 土地利用现状分析
依据第2次全国土地调查和年度变更调查成果，师宗县耕地总面积为77959.87hm2，其中：坡耕地面积49352.87hm2(基本农田面积32019.68hm2，坡耕地面积17333.2hm2)，>250的坡耕地面积3680.21hm2，占总坡耕地的7.3%，对照土地利用现状图，经林业局统计在49352.87hm2坡耕地面积中有9416.22hm2急需实施退耕还林，但由于土地二调数据不准确、土地利用现状图存在位移，有部分25°以上坡耕地不在利用现状图上，二调情况与现状不相符、基本农田保护规划不科学，大大压缩了退耕还林的空间。
4.2 坡耕地主要分布范围
在>250的坡耕地面积中有3540.94hm2，按国家新一轮退耕还林政策要求，退耕还林重点是在这3个乡实施，这3个乡是师宗县的贫困乡，集体土地和国有土地相邻镶嵌，比较适宜杉木生长。近年来，木材价格得以稳定提升，特别是杉原木价格一值较好，加之深化集体林权制度改革，群众造林积极性空前高涨，大部分坡耕地农户已经种植了杉木，集体土地中的可利用退耕的坡耕地逐渐减少，而在国有土地中群众使用的坡耕地面积较大，但这些坡耕地土地使用权属不明确，实施退耕还林难度较大。
4.3 地块零散，实施困难，难以发挥规模效应
经林业局对照国土部门提供的土地利用现状图实地规划，师宗县符合国家退耕还林条件的3608.21hm2坡耕地，分布在全县3乡4镇和3个街道办事处76个村委会，地块较多，面积较小，分布零散，实施较为困难，实施后管理也十分困难，即便是实施了也难以发挥规模效应。
5 退耕还林工程实施的相应对策探讨
5.1 以积极主动的姿态实行新一轮的退耕还林工程
师宗县迅速在全境范围之内掀起新一轮退耕还林热潮。全县退耕还林领导小组工作，以制度为保障建设，在工程实施过程中，认真抓好造林质量工作，不断完善制度，严格管理，推动全县退耕还林工作顺利实施。
5.2 做好新一轮退耕还林的调查摸底工作和加大宣传力度
根据国家政策规定，切实按照“农民自愿、政府引导，突出重点、稳步推进，尊重规律、因地制宜”的原则，对第二次全国土地资源调查中25°以上陡坡耕地，以及上一轮退耕还林遗留问题等进行调查，制定相应规范文件。同时，加大对新一轮退耕还林宣传力度，对退耕还林相关政策进村人户展开政策宣传，做到家喻户晓，提升群众的知晓率和参与度，扎实推进新一轮退耕还林工作。
5.3 加大对林地的保护力度
师宗县林业局根据全县林业发展的需要，从大量营造林转变为管理职能上来，在各乡镇组建林业综合执法大队，林业综合执法大队应在新一轮退耕还林实施过程中对所管辖区林地林木进行监管，防止部分群众趁退耕还林之际毁林开荒，加大对乱砍滥伐、乱开垦、乱占林地等破坏森林行为的打击力度，确保退耕还林区不再出现新的坡耕地，有效推进林业生态健康发展。
5.4 做好县级退耕还林总体规划
按照新一轮退耕还林的要求，依据第二次全国土地调查和年度变更调查成果，严格限定在25°以上坡耕地，划定适合退耕还林区域，应将25°以上陡坡地、交通沿线、城镇面山、江河两岸、湖库周围、生态特别脆弱、水土流失严重等地区重点安排，兼顾需要和可能，合理安排退耕还林的规模和进度。南丹山、凤凰谷、菌子山、翠云山、丁累大箐、东风水库、大堵水库等7个县级自然保护区中的坡耕地应优先安排，突出重点、有计划、分年度稳步推进，结合区域特点，重点打造特色。
5.5 退耕还林树种选择
根据新一轮退耕还林实施不再限制生态林、经济林的比例，只有一个前提就是既改善生态、又改善民生。树种的选择已是造林工作的关键环节，只有选择生态经济兼用的树种，尤其是群众喜爱的乡土树种，不需要驯化可以直接投入造林，如核桃、柑橘等。
5.6 营造技术措施
退耕还林营造技术是保证造林成功的有效技术措施其中包括：①科学合理确定造林面积、树种。树种选择以乡土树种为主，提倡造混交林，慎重引入外来树种，防止生物入侵；②做好整地工作。整地质量影响树苗成活率、幼林生长和水土保持，整地要沿等高线进行，挖穴呈“品”字形排列，以控制水土流失；③把好种苗关。纳入退耕还林苗木，必须有“一签两证”，严禁使用劣质苗或挖野生苗上山造林；④做好栽植工作；⑤把好验收关。对于不合格造林，应及时返工。
5.7 开展退耕还林确权发证工作，维护退耕户的合法权益
按照政策规定，制定退耕还林登记发证验收标准，开展确权发证工作，在组织专人对每个退耕地块进行详细测量，填写基本情况，反复核对后，利用林改系统GIS软件录入计算机，经公示期满无异议后方可进行发证，强化政策兑现程序，确保各项补助资金足额发放到户，建立健全退耕还林还草检查监督机制，对工程实施的全过程实行有效监管，并做好档案管理工作。
5.8 采取综合保障措施
根据国家新一轮退耕还林相关政策规定，结合师宗县实际，对于25°以上生态脆弱区域，要做如实规划。建立和完善生态建设补偿机制，以解决群众生计，巩固退耕还林成果。要培养生态建设型的复合型人才，为新一轮退耕还林实施提供保障。把退耕还林工作经费纳入财政预算。要培育后续产业发展，引导农民积极发展后续产业，促进后续产业的健康发展。
6 结语
对于怎样实施好新一轮退耕还林工程，要不断地进行经验的总结。以充分调动地方政府和农民群众的积极性，使退耕还林成为广大群众保护生态、改善生活的自觉行动，进而促进我国生态资源的可持续发展，生态环境进一步得到改善。
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参考文献：
[1]新一轮退耕还林还草总体方案[R].2014.
[2]杨银凤．新一轮退耕还林工程实施面临的挑战及发展对策[J].北京农业，2014，6．