中小学财政支出绩效评价的探讨
臧敦成
（新泰市平阳小学，山东 新泰 271200）
【摘要】对学校财政支出绩效问题进行探索,在我国还是近些年才出现的新课题。目前我国的基础教育仍然处于计划经济体制下,大部分中小学校的经费全由政府统一包揽,学校很少考虑财务与成本管理,也不会关注各种投入的产出效益。因而出现了一方面教育经费严重不足,另一方面教育经费浪费惊人的现象。随着市场经济体制的建立和完善,人们在教育上的认识有了新的突破,教育不仅是社会公益事业,而且具有产业性质,必须要讲效益。因此，学校必须加强财务和成本管理,追求财政支出的绩效。这不仅直接影响教育资源的利用效率,甚至会关涉学校的生存和发展。
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关键词 财政支出；绩效评价；中小学
１何谓学校财政支出绩效评价
理解学校财政支出绩效评价的关键在于正确把握“绩效”的涵义。“绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献与质量,包含了节约、效益和效率”。[1]因而,绩效应该是效益、效率和效果的统称。运用“绩效”概念衡量学校财政支出行为,指的不单纯是一个产出层面的概念,而应是“教育目标的实现程度、教育资源的配置状况和教育过程安排等情况的综合反映。”[2]从衡量尺度上,绩效可从“实物”和“价值”两个方面去分析。从实物形态分析,学校财政支出所生成的实物结果与所使用的资源数量的对比关系,反映了学校“生产”的效率性,即在既定投入水平下,学校培养的合格人才数量越多,代表学校的“生产率”越高。从价值形态分析看,绩效则意味着各种资源投入的合理组合以及主导教育资源投入数量、结构等的价值取向。所谓评价,是指为达到一定目的,运用特定的指标、设定的标准和规定的方法,对事物发展结果所处的状态或水平进行分析判断的计量或表达的过程。在财政管理领域,财政支出绩效评价是指“运用科学、规范的绩效评价方法,对照统一的评价标准,按照绩效的内在原则,对财政支出行为过程及其效果进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合判断。”[3]由此,学校财政支出教育绩效评价可以定义为:为了促进学校提高财政支出的效益,运用规范的绩效评价方法,对学校财政支出的过程及其产生的效益进行综合评判。与传统的教育评价概念相比,学校财政支出绩效评价最显著的特点在于提出了资源评价的观点:教育活动的结果必须与各种财力资源的配置与使用情况综合起来考虑,才能形成学校评价的完整的结果。如果仅仅从学校教育结果的角度来评价学校,就易于使学校简单地采取加大投入的方式来促进效果,这就如经济活动领域所采用的以扩大外延为主的增长方式。
2开展学校财政支出绩效评价的意义
首先,有利于科学确定教育的财政投入量。教育经费不足是长期困扰我国教育发展的主要问题。而学校领导者总想通过扩大学校规模,改善学校环境以得到更多的教育投资，为维持正常运转,也需要大量的经费投入,使得单位教育产品成本越来越高。在我国教育投入有限的情况下,通过绩效评价,科学配置教育资金,提高教育投入要素的质量,提高教育资源利用效率,走“内涵式”发展道路,将是缓解办学经费短缺的一条富有成效的途径。
其次,有利于教育资源的合理配置,提高教育资源的使用效率。在市场经济条件下,任何投资都要讲求回报,教育投资也不例外。通过学校财政支出绩效评估,从宏观层面讲,可以发现教育资源利用效率存在的问题以及导致资源利用效率不高的原因,为教育决策和管理改革提供依据;从微观层面讲,可以发现学校资源配置和学校管理方面的问题,以改善学校管理、挖掘资源利用潜力,充分利用教育资源,培养更多、更好的学生。
再者,有利于分析诊断学校管理中存在的问题。因为投入到学校的资金在预算安排时已经确定了资金的具体使用方向,学校不能随意进行投资方向和使用领域的第二次决策,要提高学校资金使用效率,得到较好的绩效评价结果,主要依赖于学校内部有较好的管理和控制制度,通过挖掘内部的增效潜力,发挥自身的主动性、积极性和创造性,来提高效能。因而,学校财政支出绩效评价的结果实际上是对校长的绩效管理能力,对学校内部各项管理制度、人力资源素质及其努力程度等多个方面的综合评价。财政部门和教育部门可以充分利用评价的结果对学校管理中存在的问题进行科学诊断,及时采取切实可行的措施提高学校财政资金使用的管理水平。从学校来看,不能仅仅关注绩效评价结果的高低,更重要的应当是对影响学校绩效评价结果高低的因素进行认真地排查,分析影响绩效评价结果的因素;认真总结学校在资金管理和使用中存在的问题,研究解决问题的方案和措施等。
3提高学校财政支出的使用效率
“教育资源利用效率,是指在一定条件下,为取得同样的教育成果,教育资源占用和消耗的程度”。即取得同样质量的教育成果,资源占用和消耗越少,其效率就越高,反之,则效率就越低。例如花巨资建设的校园网,利用率很低,即使有相当的教育结果,其教育绩效也属于低级水平。反映教育资源利用效率的指标很多,通常是从人力(如师生比)、物力(如教育设备利用率)和财力(如生均教育成本)等方面进行评估。
4优化学校财政支出的产出效益
学校财政支出的产出效益除了包括学校教育成果的数量和质量外,更要评价学校财政支出行为对学校可持续发展能力增长的贡献。如何评价学校财政支出对学校可持续发展能力的贡献是目前教育绩效评价的一个难题。根据发展性评价和校本管理的有关理论,我们可以从学校的办学理念与发展目标、学校的组织与管理、学校教师的专业发展、学校与家庭和社区的关系等四个大的方面进行评价。
4.1学校的办学理念与发展目标
学校的办学理念是学校文化的核心,学校发展目标直接体现学校的价值取向并且引领学校的行动。办学理念和发展目标要符合基础教育的本质属性,体现素质教育的精神,学校才能培养出好的人才。因此,评价时要注重考察学校财政支出的价值取向,有无违背素质教育要求的投入方案。
4.2学校的组织与管理
学校的组织与管理属于绩效产生的过程环节,没有有效的组织与管理,学校财政支出不可能取得高的绩效。学校组织与管理涉及的内容很多,不可能面面俱到开展评价,只能选择关键性的方面加以评价,如财政支出决策程序,依法治校、财务规范管理情况,民主管理与监督机制等。
4.3学校教师的专业发展
教师是学校最重要的人力资源,是学校可持续发展的保证。因而,学校财政支出绩效评价一定要关注学校促进教师专业发展方面的努力程度及取得的成绩,主要包括教师学历结构变化的方向及结果,教师职称结构优化的“进步度”,师资队伍培训情况,教师工作绩效考核方式,支持教师科研的力度等。
4.4学校与家庭和社区的关系
学校与家庭、社区的关系是决定学校社会声誉的重要因素,是现代学校功能的重要延伸,也影响着学校获得外部教育资源的数量和质量。可以从校际交流活动的数量和质量,与家长沟通的机制与途径,学校的社会形象、社会声誉,学校获得的外部资源情况等方面来进行评价。
学校财政支出绩效评价与传统的教育评价相比,十分关注学校财力资源的投入与产出情况。但是,教育领域的“产出”远比物质生产复杂得多,如教育产出有直接表现和间接表现之分、物化形式和价值形式之别,且具有滞后性、模糊性等特点。因此,开展学校财政支出绩效评价工作必须坚持正确的价值观。
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参考文献
［1］普雷母詹德.公共支出管理[M].北京:中国金融出版社,1995:193.
［2］殷雅竹,等.论教育绩效评价[J].电化教育研究,2002(9).
［3］朱志刚.财政支出绩效评价研究[M].北京:中国财政经济出版社,2003:24.
［责任编辑：邓丽丽］