国务院办公厅近日印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，《意见》明确，到2017 年，试点地区要基本建立排污权有偿使用和交易制度，试点工作基本完成。
《意见》指出，排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量。2007 年以来，国务院有关部门组织天津、河北、内蒙古等11 个省( 区、市) 开展排污权有偿使用和交易试点，取得了一定进展。建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容，将更好地发挥污染物总量控制制度作用。
《意见》明确，要建立排污权有偿使用制度，首先要严格落实污染物总量控制制度。试点地区要严格按照国家确定的污染物减排要求，将污染物总量控制指标分解到基层，不得突破总量控制上限；要合理核定排污权。试点地区应于2015 年底前全面完成现有排污单位排污权的初次核定，以后原则上每5 年核定一次。排污权以排污许可证形式予以确认。排污权由地方环境保护部门按污染源管理权限核定；要实行排污权有偿取得。试点地区实行排污权有偿使用制度，要规范排污权出让方式，加强排污权出让收入管理。排污权使用费由地方环境保护部门按照污染源管理权限收取，全额缴入地方国库，纳入地方财政预算管理。
在加快推进排污权交易方面，《意见》要求，要规范交易行为。排污权交易应在自愿、公平、有利于环境质量改善和优化环境资源配置的原则下进行。交易价格由交易双方自行确定；要控制交易范围。排污权交易原则上在各试点省份内进行。环境质量未达到要求的地区不得进行增加本地区污染物总量的排污权交易；要激活交易市场。国务院有关部门要研究制定鼓励排污权交易的财税等扶持政策。试点地区要积极支持和指导排污单位通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等减少污染物排放，形成“富余排污权”参加市场交易。
《意见》要求，要及时公开排污权核定、排污权使用费收取使用、排污权拍卖及回购等情况以及当地环境质量状况、污染物总量控制要求等信息，确保试点工作公开透明。同时，要严格监督管理。排污单位应当准确计量污染物排放量，主动向当地环境保护部门报告。重点排污单位应安装污染源自动监测装置，与当地环境保护部门联网，并确保装置稳定运行、数据真实有效。试点地区要强化对排污单位的监督性监测，加大执法监管力度，对于超排污权排放或在交易中弄虚作假的排污单位，要依法严肃处理，并予以曝光。
传统治污模式有望改变
排污权交易是指在控制污染物排放总量的前提下，将一个企业节约下来的污染排放指标，作为商品出售给缺少排放指标的企业。举例说，如果A 企业一年的COD（化学需氧量）排污指标为1000 吨，而事实上它只需排放800 吨，那么，它就可以将富余的200 吨通过交易中心与需要购买排污权的B 企业进行交易。通过交易，可以正向激励企业减排积极性，并通过市场交易机制为企业增添治污收入。
自2007 年国家启动江苏、浙江、天津等省( 自治区、直辖市) 排污权交易试点以来，排污权交易制度化进程步履蹒跚。越来越沉重的治污压力，倒逼政府和污染大户必须为污染治理引入“活水”，以市场机制来调动各层面的积极性。按照此次出台的《意见》安排，现有试点将在未来3 年内基本建成排污权交易制度。在此制度下，将明确交易试点范围要求、排污指标分配与管理体系、排污权有偿获得与环评前置要求、价格部门工作职能、排污权有偿使用和交易价款征收和管理、交易税收优惠政策等规定。
专家指出，作为环保行业的“甲方”，排污企业如何树立市场意识，将环保投入作为经济学概念来看待，是环保产业化的重要议题。而实施排污权交易制度，则可被视为解决之道。在排污权交易制度下，将促使企业走出“付费即排”的老路，取而代之的是须先领到政府按量分配的“排放指标”，方可排放污染物。环保投入足，减排效果好的企业则可通过交易创收，环保投入不足的则须通过购买指标来“补课”。
环境资源领域一项基础性制度改革
环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光认为，“这是我国首次明确该方面的时间表，说明我国将更多通过市场机制选择最有效率的方法，推动节能减排和生态文明建设。”
排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量。指导意见指出，建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容。
国家行政学院经济学部副主任董小君认为，市场化的产权交易已成为国际节能减排的主流方式。我国的排污权有偿使用和交易制度仍处于起步阶段，让企业通过市场化途径削减节能减排压力，使购买排污权的企业能扩大再生产，出售排污权企业获得资金支持，就能使节能减排成为企业的主动行为。
对制度的进一步完善
夏光说，在试点过程中暴露出一些问题，包括对市场手段搞环保不熟悉，习惯于用行政命令的办法；很多试点工作仍然是政府在推动，市场机制发挥不够充分；市场规模总体仍然较小；存在很多技术性操作问题；很多地方拿排污权交易做旗帜，实际上干别的事情，还存在很多不规范操作等。
“指导意见对不规范操作进行限制和指导，这是对制度的完善。”他说。
指导意见明确，不得为不符合国家产业政策的排污单位核定排污权，提出建立排污权储备制度，回购排污单位“富余排污权”，适时投放市场，重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设。
董小君说，给予多少排污权，就意味着该行业发展空间有多大。通过排污权约束淘汰落后产能，支持战略性新兴产业，体现了国家产业结构调整的思路。
呼唤保障制度跟进
著名时评人梁江涛认为, 决策层已确立排污权交易试点完成的时间表，意味着这一制度将向全国推广。
但是，成熟的排污权交易模式如约而至，亟须保障制度的跟进。
新《环保法》对排污许可证作出了原则规定。要使这一规定既成为推行排污权有偿使用和交易制度的前置条件，又为企业交易后合法排污提供垫底性的法律依据，这一法律原则应与污染物排放总量控制、环境影响评价以及正在试点的排污权有偿使用和交易制度相关联。尤其是要细化法律条款，通过实施细则、条例规章等形式确立排污权交易的市场规则和监管，为排污权交易市场化提供科学合理、公平有序的运作规则。
在排污权交易中，企业之间的无序竞争，甚至是恶意竞争，应通过细化法条来予以遏制。比如有的企业操纵市场，囤积居奇，掌握大量富余排污指标或“捂盘”惜售；或漫天要价；或限制竞争，搞选择性交易等等。对此，“指导意见”明确对在交易中弄虚作假的排污单位，要依法严肃处理，并予以曝光。但仅为原则性规定，缺乏具体细化的惩戒条款。
更值得关注的是，地方政府在排污权交易中的利益博弈必须得到规制。否则，将导致某些地方政府操纵交易，破坏正常的交易秩序，甚至滋生官商勾结、权力寻租等腐败行为。比如招商引资中的所谓“重点保护企业”，往往是地方政府的“掌中宝”，会得到更多的排污总量和指标。只有授权独立的监管部门、以统一规范的法规细则来严格规制，对可能出现的各种违规行为都确立具体的法律责任，排污权交易才能在法律制度的护卫下绿色而有效地运行。
（本刊综合）
